澳门新萄京娱乐“史上最严”文件出台 PPP“关门”“开窗”双博弈

十九大之后,PPP领域成为出台政策文件最密集的一个行业,从国资委《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》,到发改委《国家发改委深化价格机制改革的意见》,政策持续加码使得PPP项目的前期管理得到严格控制。然而相比上述两部委的意见,财政部近日出台的通知则直接给PPP增量项目管理戴上了“紧箍”。11月16日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,通知针对PPP近年发展过程中在项目类别、项目性质、项目内容、项目前期工作、项目结构设计、项目绩效考核等方面出现的问题进行了列举,并表明了“不宜采用PPP模式的态度”,被业内称为“史上最严”的监管文件。公开数据显示,截至2017年9月底全国入库项目已有14220个,投资额17.8万亿元。从项目库建立伊始就强调实行“能进能出”的调整机制,但一直未明确实际调整标准。中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟在接受《中国经营报》记者采访时表示,通知从“存量”和“新增”两个角度对
PPP项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。“重点对一些未达到标准,以及适用退出的项目作了明确要求”。在此背景下,PPP项目的入库量将得到限制,追求有质量的项目成大势所趋。项目入库“命门”一直以来,全国PPP综合信息平台项目库,都被行业内认为是最权威的项目信息统计和收集平台,过去三年,PPP入库量呈现急速上涨趋势。财政部PPP中心季度报告显示,截至2017年9月底全国入库项目已有14220个,其中2017年累计新入库项目3933个,伴随着入库项目的急速增加,退库数量也在上升,仅2017年就有973个退库。值得注意的是,已入库项目也面临较大的被清退风险。《通知》对已入库项目规范运作程序要求更高,例如,不但要求物有所值评价和财政承受能力论证工作,对于评价方法和程序的规范性也进行了强调。中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟认为,《通知》的出台或对参与PPP项目的社会资本结构带来较大的影响。在更为严格的入库和清退标准下,对于社会资本投融资、建设、运营全周期PPP项目的综合实力提出了更高要求,未来参与PPP项目的社会资本将更加符合推行PPP的初衷。在上述通知中,其明确指出除了再次提出对PPP项目的定性要求(如项目的公益性质等)和运作规范(如须进行两评论证、不得采用BT形式、政府不得兜底等)以外,对项目的按效计费则明确了必须建立绩效考核付费机制,且项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比应当不低于30%的要求。多位受访的PPP相关咨询人士认为,对于新增项目要求中,最引起业内讨论的是“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”不适合入库,30%这一比例的提出或将带来多个方面影响。周伟认为,《通知》强调建设质量与运营质量的相辅相成关系,倒逼社会资本重视建设质量,有效降低社会资本谋求施工利润而不重视建设质量的风险。发改委谋动价格改革

在财政部高层频频放话规范政府和社会资本合作(PPP)模式之后,市场期待已久的“靴子”及时落地,PPP风向大变。11月16日,财政部网站公布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(下称《通知》),通过负面清单严控新项目入库,并对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理,清退不合规项目,在2018年3月底前完成。“经过几年高速发展,PPP不规范现象越来越多,并可能会半途而废,财政部发文规范非常及时。随着清理行动的开展,虽然2018年PPP项目数量会有所下降,但质量会越来越高,PPP实现可持续发展。”PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者。集中清理入库项目中央自2014年起大力推广PPP模式,希望通过社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率。随后PPP变热并呈现爆炸式增长,使一批批转型发展和民生保障项目在落地的同时,也带来不小隐患。财政部主管PPP工作的副部长史耀斌近日在第三届PPP融资论坛上表示,在PPP改革实践中,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单作为了政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。在这番讲话半个月之后,防范PPP风险的解决之策《通知》公布,着手点正是财政部管控的PPP项目库。PPP项目入库是财政资金予以支持的前提,因此成为不少企业、金融机构愿意投身参与的关键。根据财政部PPP中心数据,截至2017年9月末,财政部全国PPP综合信息平台项目库合计14220个,累计投资额17.8万亿元。“当初由于一些地方政府打擦边球,或者政策模糊,使不少不合规的PPP项目也能够入库。”金永祥说。这次,《通知》要求各地财政部门对这17.8万亿元的PPP项目进行集中清理,坚决清退踩了以下红线的PPP项目,这些红线分别是:不适宜采用PPP模式实施的;前期准备工作不到位的;未按规定开展“两个论证”(包括已进入物有所值评价或财政可承受能力)的;不宜继续采用PPP模式实施的;不符合规范运作要求的;构成违法违规举债担保;未按规定进行信息公开。在这些红线中,一些新条款引起业内关注。比如,违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的PPP项目将被清退。财政部金融司司长王毅在上述PPP融资论坛上谈及不规范PPP时表示,要坚持并强化对PPP项目资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。“在PPP不规范时,严格要求资本金有助于降低地方政府风险。等到PPP运作规范了,可以适当降低对资本金的要求,应该建立专门适于PPP项目的资本金政策。”金永祥说。中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊表示,多数PPP投资的基金公司并不具备项目的建设运营能力,为了规避相关风险,多采用“明股实债”的方式进行投资。“50号文”和“87号文”发布后,以政府或政府平台公司为回购主体的做法得到了遏制,这些基金逐步将回购主体转向了央企、上市公司等财力雄厚的社会资本,用股东借款、明股实债的方式为社会资本方筹集项目资本金。如今根据《通知》规定,“以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份”的项目未来将难以入库,传统债务型基金参与PPP模式的道路几乎全被堵上,未来缺乏项目监管能力的“PPP基金”必将面临生死劫。新项目入库必须捆绑30%绩效重建设轻运营一直是PPP不规范的现象。在严格新项目入库标准方面,《通知》设立了三大红线,其中一条红线就是“未建立按效付费机制”的项目不得入库。这些不得入库的项目,包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。这是我国首次以政策文件的形式,明确规定了可用性付费与绩效考核的挂钩,并明确挂钩比例。财政部PPP专家纪鑫华告诉第一财经,关于绩效考核的要求,目的是为了约束社会资本的长期运营责任,而不是仅仅做施工。这将会加大部分项目的落地难度,一些地方政府和社会资本也会存在规避该限制的客观需求。期待下一步细化该项规定,充分约束社会资本的长期履约责任。E20研究院执行院长薛涛告诉第一财经,可用性付费与绩效挂钩非常及时,可以避免PPP领域重工程轻运营的现象进一步恶化,而捆绑的要害在于所对应的绩效。比如对维护难度极低的普通绿化项目,即便捆绑绩效也很容易达到。再比如,黑臭水体PPP项目捆绑以河道断面长期改善作为绩效基点就很难做到,但是这能避免社会资本干了工程就跑,使得真正运营商发挥实力。龙元建设集团副总裁赖朝辉告诉第一财经记者,30%这一比例限制还有待验证,这需要与地方政府洽谈协商。在未来,PPP市场将更合规,更重视运营。金永祥表示,过去几年政府付费类项目中建设投资与绩效挂钩关系不是十分密切,以后这种做法不受政策支持了,地方政府将在项目运作方面做出相应调整。

从全国金融工作会议到中央经济工作,“防风险”频频亮相会议报告中,也给宏观经济发展定下稳健基调。2017年的最后一个月,PPP(公私合作)和防风险两个高频词汇“捆绑式”的出现,让市场对于这个万亿元规模的市场多了一些猜测。进入2018年,各地方政府对PPP工作的总结和部署中,强化风险管理都被列在最重要的位置。“2018年上半年PPP发展受冲击较大,入库项目审批也会更严格。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《中国经营报》记者。此前召开的全国财政工作会议也对上述论断进行了论证,会议指出防风险重点是有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资担保行为,严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。增量项目“受困”2018年伊始,在一些媒体上传出了部分银行暂停对新的PPP项目融资的新闻。这被认为是PPP市场启动防风险,严监管的标志性事件。据记者了解,接到财政部自查要求后,多家银行便在内部进行了业务规范。自查内容主要包括项目是否存在违法违规的情况。如项目发现有违规,就面临被停贷的可能性。根据农业银行自查情况,对于现在处于审批过程尚未发放贷款的PPP项目,银行会暂缓贷款。已经落地的并已经执行的项目,如果不符合最新政策要求,银行也会停贷。这些举动都源于2017年11月份,财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(以下简称“92号文”),要求对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,还要对已经入库项目进行集中清理。按照财政部的要求,各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作,并将清理工作完成情况报财政部金融司。由于92号文提到“只有列入PPP项目库,才能合理合规的使用财政支出,以保证兑付本金和收益,如果出库将不受相关条款保护”,眼下银行观望情绪严重。从以上自查结果看,业内发现2018年PPP项目中新增项目的合规性要求在提高,特别是与当前政策有冲突的项目都将被清退,这或将是2018年PPP项目从起飞阶段到平飞阶段过渡的一个重要表现。近期多省地方政府召开PPP业务的总结和部署会议,其中PPP项目的合规性均被提高到了重要的位置:安徽省建立能进能出的项目库动态管理制度,定期对已入库项目进行清理,将项目长期无进展、不再使用PPP模式、前期手续不全,不符合规范要求的项目及时清除出库,2017年以来,我省已累计办理退库项目26个,总投资277.5亿元;湖南省财政厅指出对于不包含运营内容、无绩效考核机制、绩效考核机制设计不合理,项目建设成本不参与绩效考核或实际和绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的,不得安排财政资金;江苏省财政厅将通过加强数据信息监控工作,对那些财政支出责任接近10%的地区将实行风险预警。金永祥认为,3月31日符合入库条件的PPP就入库了,银行会根据入库情况审批发放贷款,也就是说4月份PPP融资将进入新常态。“至于金融机构为PPP融资发放更多取决于发改委、财政部及有关各方的态度。”金永祥坦言。财政部相关负责人表示,防风险除了要遏制隐性债务增量,还要管控好新增项目融资的金融“闸门”。

相关文章