奥门新萄京中国监察体制改革全面试点 加强党对反腐斗争统一领导

近日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》(下称《方案》),部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践,完成省、市、县三级监察委员会组建工作,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。去年11月初,北京市、山西省、浙江省率先开展国家监察体制改革试点。目前,三个省市的试点任务已全面完成。今年1月的十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议报告指出:“为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员,做好组织机构、干部人事、法律法规准备”。这意味着,到明年,国家和省、市、县四级监察委员会有望完成组建。“十八大以来,中国特色社会主义法治体系日益完善,特别是国家监察体制改革试点取得了实效,让我们对法治建设充满了信心。”中央党校宪法与行政法教研室主任王勇告诉21世纪经济报道记者。专家指出,下一步,人员转隶后新组建的各级监察委员会的内部磨合、监察措施的使用规则完善、监察委与司法机关的配合衔接等工作仍需进行探索。北京市的监察对象增加78.7万人今年1月18日,全国首个监察委员会——山西省监察委员会成立。到3月30日,山西成为首个建立省、市、县三级监察委员会的试点省份。到4月底和6月,浙江省、北京市也先后完成三级监察委的组建。作为新的反腐败机构,监察委员会涉及多个反腐败职能机构的整合和人员的转隶。改革试点方案明确:将试点地区的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。据《中国纪检监察报》报道,山西省检察系统反贪、反渎及职务犯罪预防三部门共划转编制2224个,实际转隶1884人。浙江省三级检察机关反贪污贿赂等部门共转隶1645名干部。而“由于指定管辖案件较多,北京市检察院下辖四个分院。在试点三省市中,北京市监委机关转隶干部的数量是最多的”。在试点中,三个试点的省(市)级监察委的纪检监察室中,执纪审查和执纪监督职责均分设。比如北京市纪委、市监委机关17个纪检监察室中,8个室负责执纪监督,8个室负责执纪审查。山西省10个纪检监察室中,1至8室为执纪监督部门,9至10室为执纪审查部门。浙江省13个纪检监察室中,7个为执纪监督部门,6个为执纪审查部门。北京市纪委、市监委机关还有一个特殊的纪检监察室——负责追逃追赃和防逃工作的第十七纪检监察室。国家监察体制改革的重要任务是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。因此,监察委的监察对象覆盖到党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体和民主党派、工商联机关工作人员,国有企事业管理人员以及其他履行公职的人员。北京市委常委、市纪委书记,市监察委主任张硕辅10月19日介绍,全市对监察对象进行了摸底和登记,确认总人数为99.7万人,比改革前增加了78.7万人。监察委与司法机关的协调衔接今年2月,浙江省温州市龙湾区的检察官邱鹏程转隶进入当地监察委,尽管从事的还是反腐败工作,但明显感受到了“司法”与“执纪”的不同。在接到一封对一名村干部的匿名举报信后,邱鹏程起初觉得举报内容很笼统,按照以往经验,主观上认为价值不高,但在科室主任“不能凭着先入为主的印象开展工作”的提醒下,他们经过调查核实了举报内容。在如何问责时,邱鹏程初拟了一个“上不封顶,以儆效尤”的处理办法,但区纪委常委会经过讨论,决定以第二种形态进行处理。这让他感到,纪委不等同于党内的“公检法”,监督执纪问责是政治工作,应当体现思想政治水平。这意味着在完成机构和人员整合后,国家监察体制改革仍需深化,以提高监察措施的效能和加强反腐合力。中央纪委副书记肖培在解读十九大报告的专题新闻发布会上指出,全国人大常委会授权三个试点的12项调查措施中,第一类是现行的行政监察法中规定的监察机关的调查手段和权限,包括查询、复制、冻结、扣留、封存等手段。“未来要把它修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等这样一些手段。”肖培说。第二类是纪委实际使用的谈话、询问等措施,将被确定为法定权限,写入法律。北京大学法学院教授姜明安对21世纪经济报道记者指出,12项措施中的“留置”,是指对违法违纪嫌疑人留置讯问,这是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段。这一手段的具体运作方式和程序,特别是留置的时间限制,还有待国家监察法作出具体规定。中办近日印发的《方案》还指出,党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约。监察委办理的案件如何与司法机关衔接还需要更多案件磨合。在今年4月杭州市上城区检察院一起案件中,嫌疑人被逮捕后,其留置措施自动解除。山西省则规定,对监察委移送的案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可以退回监察委补充调查,并拥有决定不起诉的权力。姜明安认为,对于国家监察机关与司法机关的关系,对于二者的联系与区别,国家监察法立法也必须对之明晰化。例如,调查权与侦查权究竟有何区别,留置与刑事拘留究竟有何区别等。

根据《决定》,全国人大常委会授权在北京、山西、浙江三地开展监察体制改革试点,赋予了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。

深化国家监察体制改革,是全面从严治党的根本要求。我们党长期执政、全面执政,要应对风险挑战、完成历史使命,必须使党的自我监督和人民群众监督相结合、党内监督和国家监察相统一,实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。

10月29日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。此时,距离北京、山西、浙江三省市被确立为监察体制改革试点,已近一年。

2017年6月底,十二届全国人大常委会第二十八次会议审议了监察法草案;

清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟认为,监察委和纪委的合署办公,不仅要求机构上融合,还需要通过内设机构的制度设计,使监察委的监督、调查、处置三种职责得到更明晰的划分,从而在内部产生更有效的制衡。

2016年11月,一项事关全局的重大政治改革——国家监察体制改革拉开帷幕。随着改革的深入推进,一个集中统一、权威高效的国家监察体系正在逐渐成形,将实现党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一,逐步构筑起“不能腐”的制度体系。

第一个关键词是合署办公。清华大学廉政与治理研究中心副主任宋伟告诉《中国新闻周刊》,监察委采取与纪委合署办公的方式,一方面有其历史根源,另一方面也是出于现实考量。

2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。

中纪委监察部特邀监察员、北京航空航天大学廉政研究与教育中心主任任建明告诉《中国新闻周刊》,纪委和监察委的内设机构只有一套,负责人也是一个,由纪委书记兼任监察委主任。

2017年4月27日,随着浙江湖州选举产生市监察委主任,北京、山西、浙江三试点省份各级监察委全部成立;

这“四种形态”,按照中共第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》,指的是:第一,开展批评和自我批评、约谈函询;第二,党纪轻处分、组织调整;第三,党纪重处分、重大职务调整;第四,严重违纪涉嫌违法的进行立案审查。

国家监察委员会实质上是反腐败的工作机构,国家监察法就是反腐败国家立法,这必将有力推动党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展,厚植党执政的政治基础。

任建明指出,多年以来,中国一直强调纪在法前,而当前,中国正处于不断强化法治的过渡期。“留置措施一方面兼顾中国重视纪律的传统,又通过国家监察法对其进行相应的法律约束,相当于一个纪、法折中的产物。”

最后一步是完善制度规定、开展工作实践。试点地区抓住组建、融合、衔接等关键环节,完善内部运行机制,初步建立与司法机关的协调衔接机制,认真履行监督、调查、处置职责,充分运用惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段,采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施,反腐败职能作用发挥更加有效,确保惩治腐败力度不减。

中共十九大报告对监察体制改革给予了很大篇幅的关注,不仅提出“将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公”,还提出要制定国家监察法,“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”

……

肖培指出,这是第四个关键词。在十九大报告中,首次用“留置”取代“两规”。

积极稳妥推进试点,为在全国推开积累经验

肖培指出,1993年的合署,是党中央依据当时反腐败斗争严峻的形势所作出的决策,“把分散的反腐败力量集合起来,由中央纪委行使党的纪律检查和行政监察两项职能,由中央纪委对党中央全面负责,这叫合署办公。”

深化国家监察体制改革,是坚持和加强党对反腐败斗争集中统一领导的必然要求。设立国家监察委员会,目的是为了加强党对反腐败斗争的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖。

“无论是原本的纪委或监察部门成员,还是检察院转隶过去的人员,每人都是双重身份,既是纪委,也是监察委的工作人员。”

北京市纪委机关原有23个内设机构,在市级检察院划转10个机构后,市纪委、市监委机关撤并重组为29个内设机构,机构总数比改革前减少4个。按照监督、审查分设的思路,市纪委、市监委机关设立17个纪检监察室。其中8个执纪监督室负责联系地区和部门的日常监督工作,8个执纪审查室则负责对违纪违法行为进行初步核实和立案审查,不再确定分管联系的固定地区和部门,第十七纪检监察室负责追逃追赃和防逃工作。

肖培指出,要制定的国家监察法,对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限做出严格的法律规定,并对调查过程的安全、医疗保障等也做出相应规定,进一步推动反腐败工作法治化。

针对这些情况,中央有关部门负责人指出,监察体制改革立足问题导向,主要解决行政监察覆盖范围过窄、反腐败力量分散、纪律与法律衔接不畅等三方面的问题。

肖培说,这次深化国家监察体制改革,根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导,把党执纪与国家执法有机贯通起来,把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来。“反腐败九龙治水不行,必须把拳头攥起来。”

深化监察体制改革是确立中国特色监察体系的创制之举,是对中国监察制度的继承与发展,是对权力制约体制的新探索。监察机关既不是行政机关也不是司法机关,而是代表党和国家行使监督权,这与西方“三权分立”下的监察制度完全不同。“我们必须坚定‘四个自信’,从中华民族历史文化中汲取智慧,从实际出发,走出一条适合历史传统和现实国情的道路。”中央有关部门负责人说。

据《工作规则》,案件监督管理部门负责对监督执纪工作的全过程进行监督管理,履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职能。

根据中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和全国人民代表大会常务委员会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,试点地区积极坚定、审慎稳妥推进试点工作,取得了重要成果。

10月26日,中共十九大召开专题新闻发布会,中央纪委副书记肖培就纪委与监察委合署办公、监察机关的职责权限和调查手段,以及留置将取代“两规”等相关问题进行了回答。

坚持问题导向,实现国家监察理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进

在12种调查手段中,留置措施既不属于监察机关现有的手段,也不属于纪委惯常使用的措施,且因涉及到被调查人的人身自由,因此引起社会各界的广泛关注。

今年3月17日,浙江杭州市上城区委书记陈瑾郑重地在区监委报送的对涉嫌贪污的余某进行调查的《立案审批表》上签下自己姓名,标志着国家监察体制改革试点工作启动以来的第一例留置措施启动实施。

这样,一方面,原来权力过于集中的纪检监察室成为整个办案流程中的具体一环,在内部实现了执纪监督、执纪审查和案件审理的相互制衡。另一方面,对于涉嫌职务犯罪的案件,改变了原有调查权和起诉权全部属于检察院的局面,监察委组建后,由监察委负责调查,检察院起诉,法院审理,实现了调查权、起诉权和审判权的相互分离和相互制约。

同时,试点地区通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,成立各级监察委员会,构建集中统一、权威高效的国家监察体系。北京市西城区纪委在转隶过程中采取“边转边融”的方式,着重加强业务交流与培养,从改革试点工作启动伊始,便从区检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防处三个部门分批次抽调部分人员到区纪委相关部室工作,进一步加强工作对接和人员融合。

在内设机构的配置上,纪委监察委内部主要分设执纪监督部和执纪审查部,下设不同处室,按照编号排序。

此后,各项工作紧锣密鼓地推进——

“反腐败九龙治水不行”

国家监察体制改革体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一

在监委会成立以后,涉嫌违法的职务犯罪案件,即可被归为“第四种形态”。

一段时间以来,有的地方反腐败工作曾出现过一些“怪象”:有的党员明明因为触犯刑律进监狱服刑,却依然保留党籍;有的地方纪检机关和反贪反渎机关存在职能交叉的情况……

肖培说,要想理解十九大报告有关监察体制改革的表述,需要抓住四个关键词。

第二步是调整内设机构。试点地区坚持内涵发展,对内设机构和人员编制重新配置,对原有人员和转隶人员统筹安排,做到机构、编制、职数“三不增”,在力量配备上向监督执纪一线倾斜,省市两级实现执纪监督部门和执纪审查、依法调查部门分设。

“两规”诞生于反腐斗争形势严重的特殊时期,是纪检监察机关查办案件的特殊调查。其并非正式司法程序的一部分,而是一个先于司法程序的党内措施。

全面完成组建是第一步。试点地区将人民政府的监察厅、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会,与纪委实行合署办公。随着3月30日太原市监察委主任选举产生,山西省市县各级监察委全部成立。山西检察系统反贪、反渎及职务犯罪预防三部门共划转编制2224个,实际转隶1884人,没有发生一例负面事件。

从目前试点地区的实践来看,为了实现深度融合,监察委没有单独设立具有职务犯罪侦查职能的部门,而是将从检察院转隶过来的人员全部打散,分配至不同的纪检监察室,和原有的纪委人员一起办公。

以杭州市上城区启动的全国第一例监察留置措施的对象余某为例,他并非党员,且级别较低。但在监察体制改革试点启动后,像余某这样行使公权力的公职人员均将受到严格的监督。试点地区对党内监督达不到的地方,或者对不适用执行党的纪律的公职人员,依法实施监察,其核心是监督一切行使公权力的公职人员,真正把公权力关进制度的笼子。

2017年1月,时任中纪委书记王岐山在十八届中央纪委七次全会上指出,在推进纪检和监察体制改革的同时,要探索内部机构改革。创新组织制度,调整内设机构,将执纪监督和执纪审查部门职责分开,使执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调、相互制约。

深化国家监察体制改革,是全面依法治国的重大举措。将《行政监察法》修订为《国家监察法》,赋予监察机关必要的调查权限和手段,以法治思维和法治方式惩治腐败,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

另外,纪委内部机构改革后,案件监督管理室的职责增加,既完善了纪委监察委的自我监督,也保障了执纪监督和执纪审查分设后权力运行的合理性。

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定;

《试点方案》进一步明确了监察委改革的主要工作:整合反腐败资源力量,完成相关机构、职能、人员转隶,明确监察委员会职能职责,赋予惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段,建立与执法机关、司法机关的协调机制。

此外,各试点地区坚持纪严于法、纪在法前,杜绝党员判刑前未作党纪处理、带着党籍进监狱服刑等现象,同时实现纪律与法律的有机衔接,把执纪与执法贯通起来,把党对反腐败工作的统一领导具体地体现出来。山西省委副书记黄晓薇介绍,山西省委政法委将成立“工作专班”,统筹法、检、公、司各部门,经过大量调研、论证,紧密对接省监委出台的“4个一”制度体系,形成了省委政法委“工作意见”为统领,法、检、公、司“衔接办法”为主体,共10个试行文件组成的“1+4”制度体系。

中国监察体制改革全面试点

4月14日20时许,山西省纪委监委网站公布了对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取留置措施。尽管是省监委“第一案”,但由于配套制度的指引,相关工作有条不紊,监委12项调查措施均依照程序有效使用,案件审查也取得了重大突破。

这12项措施,又大体可以分为两类:第一类是现行的行政监察法中规定的监察机关的调查手段和权限,如查询、复制、冻结、扣留、封存等。从全国人大去年的试点决定看,未来要把它修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段,都是现有手段。第二就是把纪委实际使用的谈话、询问等措施确定为法定权限,写入法律,完善调查手段,将所有调查手段法治化。

2017年1月18日,山西率先成立全国第一个省级监察委;

监察委和纪委合署办公后,执纪监督部门的监督对象,扩大为“所有行使公权力的公职人员”。执纪审查部门对接收到的案件进行调查取证和审查,涉嫌违规违纪的案件转交案件审理室,涉嫌职务犯罪的违法案件移交检察院进行起诉。

中央有关部门负责人指出,深化国家监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党有机统一:

根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导,把党执纪与国家执法有机贯通起来,把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来

一位不愿具名的北京市监察委内部人士告诉《中国新闻周刊》,以前在检察院职务犯罪部门时,是个法律人,只用和法律打交道,转隶至监察委后,开始学习《中国共产党纪律处分条例》等规章制度,既执纪又执法,边学习边办理案件。

宋伟表示,纪委手段入法非常有必要。他说,如果不将其法治化,监察委采取上述手段时,未来可能会受到制约,不利于开展工作。并且,与冻结、留置等涉及到人身自由和财产权利的强硬调查措施相比,谈话和询问属于柔性手段,有利于调查措施的完备和细化。

此前,时任中纪委书记王岐山在十八届中纪委七次全会上透露,2018年3月的十三届全国人大一次会议,将会审议通过国家监察法,设立国家监察委员会,产生国家监察委员会组成人员。

深度融合是一个渐进的过程,由于监察委的监察是对国家公职人员的全覆盖,因此查处案件的范围更大,需要从制度上重新设计的细节也就更多。前述北京市监察委工作人员感慨:“别的部门的人到我们这学习,我们也交流出去一部分人去他们那儿学习。以前的建制理论上不在,这个融合会很漫长。”

分析人士指出,这意味着,中国的监察体制改革,已从个别省市试点,进入了全面推进试点的阶段。

习近平十九大报告强调,要依法赋予监察机关职责权限和调查手段。

据任建明介绍,原来的纪检监察室权力很大,执纪过程中的所有环节,从对领导干部的日常监督,发现问题线索后决定是否立案,到立案后的审查和调查取证,以及查后的处置,全部由具体的纪检监察室负责,相当于一个“小纪委”。

据第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察机关“履行监督、调查、处置职责”。

据任建明介绍,案件监督管理部门通常将可能涉及第一种形态的案件分给执纪监督部门,后三种分给执纪审查部门。

肖培说,十九大报告中对于监察体制改革的第二、第三个关键词,分别是职责权限和调查手段。

1986年12月2日,第六届全国人大常委会第十八次会议决定恢复并确立国家行政监察体制,批准设立中华人民共和国监察部,以加强国家监察工作。实践中发现,党的纪检机关与行政监察机关在监督对象上有较大的重合,在查处案件过程中存在职责不清、办事重复、相互脱节、不够协调等问题。

肖培指出,这些手段都是实践中实际使用又比较成熟的权限。

他指出,目前还有很多疑问亟待回答。比如,执纪监督部门覆盖的监督对象如何细分?案件管理部门发现线索后,应该转交给执纪审查的谁来负责?如何对接?在哪个环节开始分割?赋予了执纪监督和执纪审查这两个部门什么职能?纪委和国家监察委的不同职能有没有明确的界限?

中纪委副书记肖培指出,国家监察委员会不是司法机关,它的职责是监督、调查、处置,反腐败所涉及的重大职务犯罪也不同于一般的刑事犯罪,国家监察法因此就不能等同于刑事诉讼法,调查也就不能等同于侦查,所以不能将一般的对刑事犯罪的侦查等同于对腐败、贪污贿赂这种违法犯罪的调查。

另外,肖培还强调,技术侦查仍然按照现有规定,由严格的审批程序决定以后,交有关部门实施,监委不重复、不替代。

权限与手段

其最核心的管控调度手段,在于按照“四种形态”统一对案件进行分流,严把入口关。

宋伟告诉《中国新闻周刊》,通过职能融合,整合反腐败力量,其实质是通过体制机制改革,强化形成一个党统一领导下的更加专业化、独立化、更高效的反腐败机构。

为了实现这个目标,本次合署采取了一种彻底的模式,即“化学融合”。

具体而言,监察委的职责确定为以下三类:其一,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况;其二,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为;其三,对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定,对涉嫌犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。

1993年1月,为了强化党政监督机关的整体效能,全国各级党的纪检委和地方政府监察机构开始按中央要求调整机构,进行合署办公,实行“一套人马,两块招牌”,总称为纪检监察机关。

2013年4月,习近平在听取巡视工作五年规划时提出,当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。肖培强调,严峻加上“复杂”,是对当前反腐败斗争形势一语中的的精准概括。

习近平在2013年参加十八届中央纪委二次全会时曾提出,要用法治思维、法治方式惩治腐败。

任建明指出,以前的案件监督管理部门只负责案件信息的统计,现在把调查的总体调度和过程的管控权剥离给这一部门,使调查权一分为二。从信访室以及各种渠道获得的线索,会首先汇总到案件监督管理部门,由案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对,提出分办意见,报纪检机关主要负责人批准,按程序移送承办部门。

纪委内部机构改革后,据十八届中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则,执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督,执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查。

“如何找到那个细节分割点,然后明确这部分职责是你的,这部分是我的。”宋伟表示,在职能、职权明晰的基础上,深度融合的第二个挑战,在于如何将现有的调查手段纳入到国家监察委的体制框架中,在合署办公过程中如何运用这些手段,是否有严格程序对其限制,严格的制度对其规范,这些问题都需要深入研究。

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