健全地方税体系是当务之急

梁发芾十九大报告指出:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”。地方税体系是财税管理体制的重要组成部分。一般而言,地方税体系由地方税种、税收收入规模、税权划分和征收管理机构等四部分组成。目前地方税体系存在的主要问题是,地方税缺乏主体税种,收入规模小、税源零星分散,调节经济的力度薄弱,一定程度上出现了财权上收、事权下移的趋势,导致地方事权与支出责任的不对等。建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利”,是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提,也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的公共财政的当务之急。我国现行的地方税体系是1994年实行分税制财政管理体制改革时建立的。在分税制实行的二十多年中,我国税制也不断进行改革,分税制实行之初的格局已经发生很大变化,尤其近年进行“营改增”,将地方税主体税种的营业税并入增值税中,使地方税失去了主体税种。虽然“营改增”后通过调整增值税共享比例的办法使地方税的税收没有受到很大影响,但目前地方税税种是一些税源零星分散的税种,收入较少而征管成本较高。因此,寻求和设置更确实可靠的地方税税种,是健全地方税体系重要的基础性工作。确实可靠的地方税税种应该具备这样的条件:其税基应该具有明显的地域特征,其课税对象和范围相对固定于某一区域,不随纳税人的流动而流动;其收入具有地方受益性,纳税人所缴纳的税收与其享受的地方公共产品和服务是对称的,收入具有一定的弹性,可以基本满足地方政府的公共支出需要;其征收管理具有便利性,地方政府及其职能部门在征管方面更易于掌握税源,方便管理。基于这样的原则,资源税、环保税、房产税、消费税、遗产税等等都可以是地方税的可选对象。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”这三个税种都属于地方税,可以说,如果这三个税种改革取得成功,则地方税结构就得到基本完善。这三个税种中,资源税的改革已经启动,正在一些地方试点,环境保护税也已通过立法,而房地产税的立法工作正在酝酿之中。2016年7月1日起,我国全面推进资源税改革。资源税改革明确规定,改革后收入分配进一步向地方倾斜,原矿产资源补偿费并入资源税后全部留归地方,中央不再分成,使得地方实际可支配收入增加,有助于地方加快建立完善资源开发生态环境损害补偿机制,变资源优势为经济优势和财政优势。

奥门新萄京,营改增全面推行,适应了经济社会发展新形势,不过地方税主体税种缺失问题有所凸显。应通过完善地方税制,建立科学合理、稳定增长的税收机制,为地方政府提供有保障、可持续的税收收入,以实现地方财力与支出责任相匹配,并破解“土地财政”困局

赶在上半年最后一天,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。与此前三中全会文件不同的是,此次方案首次给出了财税体制改革时间表。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。  对于现代财政制度,财政部部长楼继伟认为,主要包括政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制三个方面的内容。  作为财税体制改革重要内容之一的税收制度,从1994年以前的30多种税种,到分税制以后的多次精简,目前税种为18种,期间经历了各种博弈,一度引起各方关注。  中国社科院财经战略研究院院长高培勇透露,此次税制改革将主要围绕“六税一法”进行,分别是增值税、资源税、消费税、环境保护税、房产税和个税,一法是税收征管法。“在税制改革上总体方案将更加细化三中全会的内容,最终目标是要构建一个科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。”  事实上,今年3月,在中央全面深化改革领导小组第二次会议上,深化财税体制改革明确被列为今年的重点任务。完善六税一法  “7月1日,包括《人民日报》和新华社等在内的官方媒体已经对总体方案进行解读,并对财政部部长和财税界资深人士进行了访谈,重点对现代财税体系进行解决。”一位接近财政部的人士告诉《中国经营报》记者。  在众多采访对象中财政部部长楼继伟是一个不可忽略的关键人物,从2013年出任财政部部长以来,他提出了一系列改革举措。在6月30日,中央审议通过《深化财税体制改革总体方案》后,7月1日,楼继伟便第一时间接受了《人民日报》和央视的采访。  他表示,此次财税体制改革具体涉及增值税、消费税、房地产税等税种。“后面的骨头更加难啃,下一步难度比较大的是不动产和金融业营改增推进工作。”  按照楼继伟的预期,预算改革和税收改革,希望在两年时间里有一个框架,然后形成对中央地方事权关系方面的研究,最后形成共识。“我们期望2020年,能把现代财税制度建立起来。”他说。  和楼继伟的表述一样,高培勇认为,税制改革应该在三中全会文件指导下,对包括增值税(营改增)、消费税等在内的“六税一法”进行改革。  中共十八届三中全会围绕全面深化改革目标而提出的目标,是站在国家治理总体角度、统领所有领域改革的总目标,而非以往仅仅覆盖某一个领域或某几个领域的单一目标。  高培勇认为,服从于全面深化改革总目标,税收制度改革的目标应当也必须同全面深化改革的总目标在一起,以全面深化改革的总目标为出发点和归宿,而非沿袭以往追随经济体制改革步伐、以实现经济体制改革目标为出发点和归宿的惯例。  按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,税制改革应建立市场统一的税制体系。具体目标是,未来将按照税收中性原则全面实行营业税改征增值税,“十二五”完成营改增目标,并优化税率,适时完成增值税立法。要完善消费税制度主要是进一步发挥其对高耗能、高污染产品和部分高档消费品的调节作用。资源税将抓紧在全国范围内实施煤炭资源税从价计征,并清理相关行政事业性收费和政府性基金,扩大资源税征收范围。在个人所得税改革上要探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,并全面修订《税收征管法》。  值得注意的是,此前一直盛传环境保护税有望通过费改税出台,并在年内出台相关文件,然后由全国人大立法后开征。  对此,财政部财科所所长贾康认为,房地产税和环境税改革需要加快立法。“预计年内都不会有实际动作,因为来不及走完立法程序。”税制改革战略调整  “建立有利于科学发展、社会公平,市场统一的税收制度体系。”是总体方案对税制改革的总体目标。  与以往主要聚焦于经济体制改革而定位税收制度改革的思维有所不同,三中全会将全面深化改革的总目标定位于“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的同时,立足于财税体制全方位覆盖所有生活领域的功能范围,从而确立了财税体制改革的基本方向。  “这也意味着税收制度改革的战略做出了重大调整。”高培勇说。  中共十八届三中全会赋予了财政以国家治理的基础和重要支柱的全新定位,与之相联系的是,财税体制已经被纳入国家治理体系并成为其中的一个重要组成部分。  高培勇认为,基于发挥国家治理的基础性作用和支撑性作用的需要,税收制度改革应当也必须纳入国家治理的框架,以建立现代税收制度为出发点,与国家治理体系和国家治理能力的现代化进程同步推进。  据悉,1994年,我国实施以分税制改革为核心的财税体制改革,经过20年的不断调整和完善,形成了适应社会主义市场经济发展要求的现代财税体制基本框架。
  1994年我国推行的财税体制改革,将税种统一划分为中央税、地方税以及中央地方共享税,其中国内第一大税种的增值税由中央和地方按照75:25分成,中央财政获得了更大的财源。  之后,税收制度改革进入一系列改革中。  2002年,所得税收入分享改革,完善了分税制。2006年取消了延续两千多年的农业税,
2008年内外资企业的所得税税率统一为25%,当年个人所得税法得以重新修订。2009年增值税转型改革全面启动。与此同时,成品油税费改革实施。2011年原有天然气资源税从价计征改革启动。  2012年交通运输业和部分现代服务业营改增试点启动。自此开始,以结构性减税为目标,最后要建立科学、公平的税收制度体系改革的大幕正式拉开,按照要求,“十二五”期间,营改增将基本完成。  数据显示,1994年之前税种个数高达30个,1994年税制改革首次精简到24个,截至目前现行税制改革中共有18个税种。

本月起,营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等,这将实现增值税对营业税的全覆盖。

此前多年,营业税是我国许多地方税收的主要来源。营改增在全国推行后,现有其他税种难以弥补取消营业税后留下的地方税收缺口,地方税主体税种缺失问题有所凸显。如何完善地方税体系,需要有关方面尽快研究解决。笔者认为,按照党的十八届三中全会“简化税制、稳定税负”的要求,应采取重构地方主体税种、税费联动改革等改革措施,构建以消费税、环境保护税、资源税、房地产税为主体的地方税体系,以充分发挥其筹集收入、调控经济、调节分配的职能作用。

应积极稳妥推进房地产税改革,使之成为地方税的主体税种。党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”,这是在营改增全国推行、地方主体税种缺失的背景下,破解“土地财政”困局并促进地方财力重构的必要之举,对健全和完善地方税体系结构,合理引导地方政府行为意义重大。

应通过完善地方税制,从制度层面完善各级政府间地方税收入分配体系,建立科学合理、稳定增长的税收机制,为地方政府提供有保障、可持续的税收收入,以实现地方财力与支出责任相匹配。

应健全科学规范的税收征管体系。通过调整规范国税、地税之间的关系,包括划清征管范围、界定部门职责、加强国、地税合作等,避免职责不清、职能交叉,进一步规范税收征管,提升征管效率,减少税收流失,降低征纳成本,提高纳税人的税法遵从度和社会满意度。

此外,还应合理确定增值税在中央和地方上的分享比例,在一些税政管理权限方面给地方适当放权。所谓“税政管理权”,狭义上是指税收政策的管理权,广义上则包括税收立法权、税制调整管理权、税收征收权和收入归属权等权限。我国税收立法权高度集中,难以因地制宜地调整地方税结构,不能及时满足地方财权和事权的需要。基于当前地方财政收支矛盾加大的现实,也基于“税收法定”的原则,建议从以下方面完善相关政策。

第一类是涉及对收入公平、国家宏观调控以及对第三产业有联系的税种的立法权仍归中央,收入全部或部分归地方,如环保税、资源税、个人所得税。

第二类是那些税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移,以及涉及维护地方基础设施的税种的法律法规制定和颁布权、开征和停征权划归中央,实施细则的制定和颁布权、税法的解释权、税目的增减和税率的调整权、税收减免权等大部分权限划归地方,收入归地方,如车船税、燃油税、营业税、房地产税、城镇土地使用税、车船使用税等。

对于开征房地产税,可从实际出发,先易后难,先简后繁,给予地方一定限度的税收立法权限。全国立法机关对房地产税立法可以采取灵活的办法,不搞一刀切。在一定的法律框架内,允许地方从实际出发,确定地方的征收范围和税率比例以及税收减免范围,调动地方的积极性。

第三类是地方税的税权全部属于地方,主要税种有城市维护建设税、耕地占用税、契税等。

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