市场准入负面清单再升级:更少管制 更多公平与开放

最初构想始于2014年、对接国际规则的《市场准入负面清单(2018年版)》(下称《清单(2018年版)》)于25日正式发布。  国务院总理李克强24日主持召开国务院常务会议,部署加大对民营经济和中小企业支持,增强市场主体活力和发展信心。会议指出,按照竞争中性原则,在招投标、用地等方面,对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。对民间投资进入资源开发、交通、市政等领域,除另有规定外一律取消最低注册资本、股比结构等限制。  多位业内专家对第一财经记者表示,这也是对接中央经济工作会议中“制度型开放”的重要举措。而与外商投资法草案给外资带来的促进和保护相对应的,《清单(2018年版)》则着重对应内资和民营资本的开放。  联合国贸发组织投资司官员梁国勇则对第一财经记者说,法律、法规、政策等制度因素是投资环境的重要组成部分。近年来部分跨国公司对中国投资环境的微词和顾虑,主要还是反映在运营环境方面,涉及知识产权保护、产业和科技政策实施、政府采购、反垄断法和税收等内容。如何构建一个包括国企、民企和外企多种所有制企业公平竞争、共存共荣的制度环境,对中国经济的长远发展至关重要。近期,在这方面出现了一系列的积极进展,比如政策层面关于“竞争中性”合理性的探讨、《外商投资法》草案在立法指导思想和具体内容上的一些突破等。  25日,国家发改委就全面实施市场准入负面清单有关情况举行发布会。体改司司长徐善长对在场记者称,全面实施市场准入负面清单制度是一项重大创新,在国际上没有现成经验可以借鉴。这意味着我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系,即清单之外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入,有关部门和地方政府不能再随意出台对市场准入环节的审批措施,真正实现了“非禁即入”。  对接国际,市场准入将全面开启“负面清单时代”  《清单(2018年版)》的实施,将引发我国对内外资管理体系和思路的重大变革,也意味着我国市场准入将全面开启“负面清单时代”。  本次实施的市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。  徐善长说,为做好市场准入负面清单制度改革工作,国家发改委、商务部制定《市场准入负面清单草案(试点版)》(下称《清单(试点版)》),于2016年起在天津、上海、福建、广东四省市开展试点;2017年,试点范围扩大到15个省市;随后,在总结试点经验基础上,多轮征求各地区、各有关部门意见,对《清单(试点版)》进行了全面审查修订和优化调整,形成了此次《清单(2018年版)》。  对于《清单(2018年版)》与前述《外商投资负面清单》的关系,徐善长说,两个清单的定位、功能各不相同。前者适用于境内外投资者的一致性管理措施,是对各类市场主体市场准入管理的统一要求,属于国民待遇的一部分。后者则仅针对境外投资者,属于外商投资管理范畴。《外商投资负面清单》之外的领域,按照内外资一致原则实施管理。  对外经贸大学教授崔凡对第一财经记者说,《清单(2018年版)》的重点不仅是对外开放,是对内对外一致的开放举措,更主要的可能是对改革的影响。对内资,主要是民资的开放程度提高,民间资本进入一些重要行业的壁垒下降,加上刚刚国务院会议强调的竞争中性,这实际上已经是结构性改革的一部分了。  “非禁即入”如何体现公平竞争  《清单(2018年版)》将如何体现公平竞争?首要且直观的一项是清单长度越短管制越少。  本次清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类,其中禁止准入类4项、许可准入类147项,一共有151个事项、581条具体管理措施。许可准入类事项共147项,涉及到国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项。徐善长说,与《清单(试点版)》相比,事项减少了177项,具体管理措施减少了288条。  商务部外资司司长唐文弘在22日的全国商务工作会议上对第一财经记者说,商务部正在推动发布《2019版外商投资负面清单》,进一步缩减清单长度。在他看来,中央经济工作会议中所指“允许更多领域实施独资经营”,也是缩减负面清单的一个结果。“我们理解,负面清单长度变短了(是)很好(的事情),这是基本的。清单出来后,背后大量的、和清单配套的政策性文件及法规是否都清理完毕,这都需要深化、细化。”唐文弘说。  此外,让市场人士普遍关注的是,《清单(2018年版)》提到的对所有类型企业“规则平等、权利平等、机会平等”的市场环境。  徐善长说,市场准入负面清单制度全面实施后,无论是国企、民企还是混合所有制企业,无论是内资还是外资,无论是大企业还是中小企业,都一视同仁,享有同等的市场准入条件待遇,实现“规则平等、权利平等、机会平等”。全面实施市场准入负面清单制度,进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施,有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒,将“剩余决定权”和“自主权”赋予市场主体。  商务部条法司副巡视员叶军在前述发布会上说,全面实行市场准入负面清单制度后,发展改革委、商务部将按照改“旧法”与立“新法”并重的原则,会同有关部门全面清理涉及市场准入、投资经营的法律、法规、规章、规范性文件以及各类行政审批,应当修改、废止的及时加以修改、废止或提出修改、废止的建议。

“全面实施市场准入负面清单制度是党中央为加快完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署。”在当天举行的新闻发布会上,国家发展改革委体改司司长徐善长表示,全面实施市场准入负面清单制度对于构建统一开放、竞争有序的现代市场体系,推进国家治理体系和治理能力现代化,将产生重大而深远的影响。

“有了这份全国统一的市场准入负面清单,我们可以一目了然地知晓什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定,减少了投资上的盲目性,增强了对未来发展的预期。”山东浩海投资有限公司负责人说。

“下一步,要在新版清单的基础上,以放宽服务业准入为突破口,通过建立市场准入负面清单动态调整机制,抓紧清理修改不符合新发展理念、不利于高质量发展的市场准入规定,推动各领域市场准入限制进一步放宽,不断缩减清单事项,加快构建市场开放公平、规范有序,企业自主决策、平等竞争,政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。”徐善长说。(经济日报·中国经济网记者
顾 阳)

今年6月份,国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施》。如何看待这两份负面清单?

徐善长表示,此次修订从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施逐条评估,并作进一步优化整合,做到该减的坚决减,该留的科学留,该增的合理增。据统计,2018年版负面清单共列禁止和许可类事项151项,总体上比《清单》原有的328项减少了177项,压减幅度达54%。

三是完善与行政审批事项的衔接机制。健全完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制,确保在清单之内的事项管得住、管得好,便利高效,确保清单之外无审批事项,实现各类市场主体依法平等进入清单以外的行业、领域、业务等。

与2016年负面清单试点版相比,《市场准入负面清单》的突出特点就是更加“瘦身”、更具系统性和可操作性。

万劲松表示,在全国统一的市场准入负面清单制度建立之前,一些地区和部门大胆闯、大胆试,出台了一些以负面清单为名的管理措施,开展了积极探索,为制定全国统一的市场准入负面清单也积累了很好的经验。为确保市场准入负面清单制度的统一性、严肃性和权威性,行业性、领域性、区域性负面清单将逐步纳入全国统一的市场准入负面清单中。

“将负面清单的概念从外资准入管理引入到国内经济治理中,是一项重大制度创新。”上海社会科学院法学所特聘研究员李建伟说。

一项重大制度创新

新版清单更“瘦身”

“当前,我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单管理模式。上述两个清单各有定位、功能不同。”商务部条法司副巡视员叶军表示,外商投资准入负面清单仅针对境外投资者,属于外商投资管理范畴;市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施,是对各类市场主体市场准入管理的统一要求,属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域,按照内外资一致原则实施管理。

“三个机制”确保落地

此外,考虑到我国地区发展差异大,允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上,根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生态环境影响等因素,提出调整市场准入负面清单的建议,报国务院批准后实施。为此,2018年版负面清单中专门增设了“地方性许可措施”栏目,以进一步提升清单的完备性。

经中共中央、国务院批准,国家发展改革委、商务部25日发布《市场准入负面清单》,这标志我国全面实施市场准入负面清单制度,负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。

题要:全面实施市场准入负面清单制度是党中央为加快完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署,有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,真正实现“非禁即入”;有利于激发市场主体活力,对各类市场主体一视同仁,实现规则平等、权利平等、机会平等。

二是建立清单动态调整机制。按照有关工作安排,研究制定清单动态调整工作方案,明确和细化清单调整频次、方式、流程,探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。

我国全面实施市场准入负面清单制度 真正实现“非禁即入”

一是建立清单信息公开机制。国家发展改革委已会同商务部初步建立市场准入负面清单信息公开机制,通过相关门户网站、媒体等平台,向社会公开2018年版负面清单的有关内容信息,便于市场主体实时查询,不断提升市场准入政策透明度和负面清单使用便捷性。

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对于市场主体而言,市场准入负面清单制度全面实施后,无论是国企、民企还是混合所有制企业,无论是内资、外资还是大企业或中小企业,都一视同仁地享有同等的市场准入条件待遇,实现了“规则平等、权利平等、机会平等”。

其中,禁止准入类事项4项,分别是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定,《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目,以及“禁止违规开展金融相关经营活动”“禁止违规开展互联网相关经营活动”。对于禁止类事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批。

全面实行市场准入负面清单制度是一项系统性改革工程,需要进一步建立健全与之相适应的准入机制、事中事后监管、社会信用激励惩戒、商事登记等各种制度和机制。对此,徐善长表示,将着力健全完善“三个机制”,确保负面清单制度落地实施。

许可准入类事项共147项,涉及国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项,《政府核准的投资项目目录》事项10项,《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项,信用惩戒等其他事项3项。对于许可准入类事项,由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

据悉,清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类,共151个事项、581条具体管理措施。

“为什么说这是一项重大制度创新?因为这在国际上没有可以参照的先例,体现了党中央深化改革的决心和担当。”徐善长表示,建立全国统一的市场准入负面清单制度,明确要求实行“全国一张清单”,有助于深化“放管服”改革,促进政府职能转变,推动更大力度、更高层次、更广范围的改革开放。

对于政府管理者而言,市场准入负面清单制度的全面实施,将有利于政府加强事中事后监管,推动相关审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家发展改革委体改司副司长万劲松表示,市场准入负面清单制度遵循“非禁即入”理念,其核心在于通过列出禁止和限制投资经营行业、领域、业务等,实现了清单之外市场主体依法平等进入,有利于市场这只“看不见的手”在市场准入环节发挥决定性作用。

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