奥门新萄京中国经济:第二批PPP示范项目明年3月底前落地,谨防借PPP变相融…

3年时间,地方相继推出1万多个项目,拟投资总额超12.7万亿元,政府和社会资本合作(PPP)模式快速扩展。几乎所有接受第一财经采访的业内人士都认为,这一两年PPP项目数量太大,PPP模式过热。一些地方借PPP模式搞变相融资,假PPP项目混迹其间。部分项目刻意规避PPP管理要求,有些PPP项目操作忽视质量,这些不规范做法正在为PPP模式推广埋下隐患。这些问题已被政府意识到。一系列旨在规范PPP项目的法规机制正在加快建立,顶层立法也在加快推进中,针对PPP不规范操作的检查、督查力度也不断加强。PPP专家、清华大学教授王守清告诉第一财经记者,从近期官方文件和表态可以看出,2017年PPP模式将走向理性,地方通过PPP作为“新融资工具”的冲动将被摁住。“从大从快”的潜在风险PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。2013年底,财政部开始推广PPP模式。2014年地方政府对PPP模式还比较陌生,地方推出的PPP项目数量和规模并不大。不过随着PPP模式深入人心,再加上新预算法实施,地方政府违规举债被收紧,传统的地方政府融资平台被剥离政府融资职能,而PPP成为政府债券之外唯一合法的举债通道,PPP模式在2015年被迅速推广至全国,2016年项目数量继续维持高增长。根据财政部PPP中心数据,2015年底各地推出进入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目6550个,计划总投资额8.7万亿元。截至2016年10月31日,这一项目数量则达到惊人的10685个,投资额超12.7万亿元。“今年上的PPP项目太多了,量太大了,确实热。”北京城建设计发展集团股份有限公司投融资部部长尹志国称。君合律师事务所合伙人刘世坚认为,这一轮的PPP,和此前二十年的特许经营项目相比,有两个特别显著的特征,那就是规模庞大、速度奇快!“从大从快”虽然能够带来PPP市场的短暂繁荣,但其中蕴藏的风险不言而喻。12月9日的全国财政系统PPP工作推进会上,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在肯定这三年PPP改革工作取得积极成效的同时,毫不避讳指出其中存在的问题和挑战,其中部分项目实施不规范引起他高度重视。史耀斌称,一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版的BT(建设-转让)项目。这些做法既产生一定的挤出效应,影响PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险隐患。还有一些地方刻意规避PPP管理要求。“PPP存在‘重数量、轻质量’现象,项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中,我们发现,有的项目必要的可研报告尚未完成,立项流程存在瑕疵;很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式,照搬模板,给未来项目实施埋下很大隐患。”史耀斌称。

北京12月15日 –
中国财政部副部长史耀斌称,要确保第一批中央财政示范PPP(政府和社会资本合作)项目在2016年底前全部落地,第二批示范项目在2017年3月底前全部落地,第三批示范项目在2017年9月底前全部落地。但对一些地方假借PPP搞变相融资需要引起高度重视。

奥门新萄京,记者8月1日从财政部获悉,7月31日上午,财政部召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会,明确将进一步推进PPP规范发展。

财政部网站刊登他在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上的讲话。他提到,目前PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。

财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌坦言:“目前,一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。”

“一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应,影响PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险隐患。”史耀斌称。

他指出,PPP改革推进三年来,成绩值得肯定,PPP发展总体形势良好。针对实践中出现的一些走偏、变异问题,财政部积极采取多项措施,加强规范引导,着力防控地方政府性债务风险。特别是今年以来,财政部加大对违法违规举债担保行为的监督惩处力度,对严禁借PPP等违法违规举债融资提出了更为明确的工作要求。

截至今年10月末,财政部PPP综合信息平台入库项目10,685个,总投资12.7万亿元人民币。

史耀斌在会上强调,推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资问题。当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象,需要引起高度重视。

史耀斌提到,在项目落地方面,财政部联合20个部门,在地方上报的1,174个项目中评选出516个第三批示范项目,截至8月末,第一批、第二批示范项目落地率分别为76%和52%。

史耀斌表示,下一步,要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。

他指出,推动立法方面,在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上,起草了立法草稿,目前正按照国务院要求,积极配合法制办制定PPP条例。

二是要守住“底线”。严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

**PPP推进过程问题不容忽视**

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况,对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等,做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目,也要包括未入库的项目,真正做到全口径统计。

史耀斌指出,尽管今年PPP项目迎来了“落地年”,一些开始运营的PPP项目,显现了较好的经济效益和社会效应,但存在民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。

四是要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,要准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关,不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

他指出,部分地方观念转变不到位,片面追求投资和GDP增长,不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围,甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式,并对社会资本承诺过高的回报率,这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求,会损害公共利益。

最后,他还强调,要压实管理责任。“有权必有责、有责必担当、失责必追究。为了切实推动PPP规范发展,必须要压实责任、强化问责。”

二是将PPP模式简单理解为融资手段,且程序复杂、管理要求高,认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单,采用PPP模式的主动性不强。三是个别政府通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件,制造“隐性门槛”,规避采购环节的竞争,难以实现“物有所值”。

改革发展不平衡,体现在行业发展不平衡和地区发展不平衡。从项目库情况看,中西部地区进展较快,PPP项目数量较多,截至今年10月末,数量位居前五的省份,除山东外,全部是中西部省份。

史耀斌提到,引导民营资本参与提供公共服务,是PPP改革工作的主要任务之一。从实际进展看,目前民营资本参与PPP的积极性并不高,分析其原因:一是部分政府在观念上有误区。一些地方不愿意和民营资本打交道,认为不可控、风险高,加上项目操作复杂、技术要求高,和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力,如果民营资本收益高了,容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。

二是对民营资本的权益保障不足。主要是法律保障不足的问题。PPP项目合作期比较长,民营资本担心合同无法正常履行,如果政府方违约,缺乏有效渠道维护自身的合法权益。三是民营资本自身能力有待培育。目前除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外,不少领域、特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本,客观上造成国企、特别是央企唱主角的现象。

一些项目在实施过程中出现了不规范的现象,需要引起高度重视,主要包括假借PPP搞变相融资。刻意规避PPP管理要求,借道政府购买服务等方式变相上项目,把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务。

“重数量、轻质量”,项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中,有的项目必要的可研报告尚未完成,立项流程存在瑕疵;很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式,照搬模板,给未来项目实施埋下很大隐患。

此外,目前基础性的PPP制度框架已经建立,但在法律保障上还需要进一步提升,还存在法律保障和政策衔接不健全,由于缺乏专门立法,PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰,相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障,社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。

配套政策待完善。PPP项目涉及面广,税收、土地、价格、融资等配套政策都需要进一步完善。市场壁垒待破除。中国公用事业领域存在“各自为政,各管一摊”的现象,存在一定的市场分割,没有建立全国统一市场,导致市场主体良莠不齐,甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。
(发稿 沈燕; 审校 乔艳红)

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