澳门新萄京娱乐中国国企改革再启幕:从“管企业”到“管资本”

【中国经营网注】接受采访的江苏省国资委官员认为,作为综合了各部委、地方和央企意见的《指导意见》所传递出来的亮点较多。例如,从划分和动态调整本地区国有企业的功能类别看,本次中央赋予了地方较大的改革空间。  “从我们的实践看,地方的心态有一个类似的观点:看央企的动作,看兄弟省市的经验,但现在则是中央要求地方改革从实践中出发,因此总体上提出了到2020年的主要目标”,受访官员分析认为。  据《21世纪经济报道》报道,随着在《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“指导意见”)的印发,地方涉及到国企改革的部门已经开始学习文件。  近日,江苏省国资委官员接受21世纪经济报道记者采访时表示,从程序上来讲,地方党委政府将会出台相关的政策文件,持续推进国资国企改革。  “相关人员都在第一时间讨论学习了指导意见,文字初稿在整理当中”,上述江苏省国资委官员向21世纪经济报道记者解释。  省级国资委的受访官员认为,地方国企改革的落实和力度,仍在于省级党政主要领导的“决心”。  赋予地方改革权限  受访的省国资委官员认为,发展至当下,国有企业改革是衡量中国市场经济重要指标,但这也是深化经济改革中最难的攻坚点。  也因此,《指导意见》对国有企业改革明确提出了“两个坚持”:坚持和完善基本经济制度和坚持社会主义市场经济改革方向。  同时,明确了国企改革的“标准和中心”,即:坚持解放和发展生产力;发挥国有企业的活力和国有资本的效率,为国企改革既定了目标和方向。这是以前涉及国企改革的文件中所没有提及的。  “这次关于国企改革的文件是中共中央发的,因此地方将迎来贯彻落实的一个高潮”,形成‘1+N’格局。上述受访官员坦诚地说,国企改革光靠国资委本身是无法有效推动的。  接受采访的江苏省国资委官员认为,作为综合了各部委、地方和央企意见的《指导意见》所传递出来的亮点较多。例如,从划分和动态调整本地区国有企业的功能类别看,本次中央赋予了地方较大的改革空间。  “从我们的实践看,地方的心态有一个类似的观点:看央企的动作,看兄弟省市的经验,但现在则是中央要求地方改革从实践中出发,因此总体上提出了到2020年的主要目标”,受访官员分析认为。  江苏省属国企改革,曾出现根据实际需要和部门管理的特殊需求,又将国资委作为出资人的国企划到原行业部门继续管理的做法,且取得了较为成熟的经验。  但从本次《指导意见》可以看出,除关系国家安全、国民经济命脉的中央和关键领域、主要承担重大专项任务的国有企业外,分散在政府部门设立和管理的企业都要集中统一监管,直接成立由各级政府直接管控的国有资本平台,设立国资委——国有资本平台——国有企业的监管模式。  “由过去的国资委直接管企业的两层构架,改革成三层构架,在此领域上中航资本的探索有一定的借鉴意义”,国有资本监管实践者和研究者宋文阁博士对21世纪经济报道记者分析,因国资委系统自身也需要改革完善,适应管企业到管资本的要求。  更期待配套政策  《指导意见》的出台也让地方国资管理部门面临挑战。  例如,首次提出了内部管理人员(中层以及以下)要能上能下、能进能出(员工)以及能增能减(薪酬)等,这就意味着要求地方探索国企中层以下的去行政化、去级别化。  至于集团层面,则提出了“整体上市”的目标,实现股份制。多位国企人士表示,部分国企集团层面级别化问题严重,做事与机关一样,以公文、文件等方式执行,与市场主体的运营模式相去甚远。  同时,地方国资管理部门更期待具体操作上的细化。比如,在公益类国企的保障能力指标上就缺乏具体的量化措施,也就是说,对国有企业而言,怎样将市场占有率定在一个合理的区间。  宋文阁指出,在商业类国企考核指标上,“建议设置考核国企的创新能力和核心竞争能力”。曾有省属国有企业在“转型升级”中购买了盾构机,但由于两者没有直接关系,这种行为就无法当做创新。  再如,“允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家体术管理股制度”是首次提出,但其“特殊性”到底如何界定?  这些操作层面的问题或将在未来的配套政策中解答,因此,在有了总纲后,配套政策更受地方关注。  就混改,多位地方国资委人士认为,本次文件传递出一个精神:混改不是民企进入国企,国企进入民企也是混改,两者是相互平等的,“过去则强调了前者”。  而“不设时间表,不搞全覆盖,成熟一个、推进一个”等表述,在混改领域不搞“一刀切”,其目的在于保护混改企业的出资人利益,并杜绝国有资产流失。  宋文阁指出,从明确“谋划党组织与企业工作机构的同步设置”等几个“同步”看,加强党对国有企业的领导,“建议董事长与党委书记、纪委书记与总经理‘合一’可能是最好的方式。”  但这需要一些细化,科学合理设定党委会人数、董事会人数等,防止国有企业领导人员人数、职数过多。  “地方国资系统应当首先将本次改革中首次提及的尽快补上”,宋文阁表示,至于《指导意见》提出的国企两类分管法,与之前从上海率先传出的分类法并不矛盾,“地方可以根据自己的实践来分类和动态调整。”

导读:检验混改是否成功的标志,主要看股权结构是否科学合理安排、法人治理结构能否有效运转、决策权与管控权的合用运用,最终要看混改企业的成长性和盈利性是否符合管理预期,企业价值能否做到最大,归根结底看能否有一批具有全球竞争力的世界一流中国企业。

摘要:
从“管企业”到“管资本”,多年来围绕国资委“管人、管事、管资产”的争议有了新结论。国企改革新的顶层设计兼容并蓄,勾勒出渐进改革逻辑。虽有多项改革仍待深化,但市场化取向未变

…千呼万唤,国有企业改革新的顶层设计总方案已经成形,不日将正式“临盆”,近期有关内容要点已在部分央企内部传达。一场关乎中央和地方逾15万家国有企业、100多万亿元资产和3000多万职工利益的深化改革,即将开始新的进程。“国有企业改革酝酿了一段时间,改革文件近期就会陆续出台。”9月9日在大连夏季达沃斯论坛上,国家发改委主任徐绍史在回答《财经》记者提问时明确表示。国资委新闻处相关负责人也向《财经》记者证实,新的国企改革顶层设计总方案——《中共中央国务院关于深化国有企业改革指导意见》(下称“指导意见”)已经中央审议通过,近期将正式对外公布。《财经》记者同时获悉,从9月7日开始,指导意见的主要内容已在部分央企领导层进行传达,由此引发外界对于这个总方案内容的全新热度。【方案落定】近年来,由于国企改革的争论旷日持久,政策进退反复,并牵涉各方面的利益博弈,这份重要文件的起草、修改乃至公布可谓一波三折。据几位看到已下发部分央企影印版指导意见的专家透露,从内部传达的主要内容来看,此前长期争议的几个焦点问题,在决策层达成重要共识,成为国企改革新的突破口,特别是几个有市场化标签意义的亮点,值得高度关注:其一,国企分类改革思路明确,有望分为商业类和公益类,并界定功能、划分类别、分类监管、分类定责、分类考核。国有资本对两类企业的持股比例也有望明确。其二,国企从“管人管事管资产”转向“管资本”,有望明确以管资本为主推进国资监管职能转变,以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,国资监管机构对其履行出资人职责,并授予其对授权范围内的国有资本履行出资人职责。其三,有望加大国企集团层面的公司制改革力度,引入各类投资者实现股权多元化,推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。在完善现代企业制度上,将允许部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度;同时强调重点推进董事会建设,“法无授权任何政府部门和机构不得干预”,试图解决部分国企董事会虚设问题。其四,在发展混合所有制经济上,将不搞“一刀切”,鼓励非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等方式参与国企改制或国有控股上市公司增资扩股及企业经营管理。同时,还将优先在转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。长期关注国资改革的中国政法大学教授李曙光认为,从“管企业”到“管资本”的转变,是一大进步。中央首次明确以管资本为主推进国资监管机构职能转变,以管资本为主改革国有资本授权体制,改组组建国有资本投资、运营公司等。这意味着,国资委今后不再兼当“婆婆”,要做干净的“老板”。近日,业界对国企改革顶层设计总方案的热议,推高了各方对国企改革的预期,也给中国内地股市注入一股暖流,部分国企改革概念股连日出现涨停。对于即将正式公布的新方案,部分学者之间的争议依然针锋相对,但在联办财经研究院院长、国税总局前副局长许善达看来,从各方面传递的指导意见的主要内容来看,一些此前有争议的领域将获得明显突破,国企改革会沿着市场化的方向继续前行。按照国企改革的渐进逻辑,改革已步入“深水区”,多位参与过国企改革方案多轮讨论的权威专家向《财经》记者表示,未来央企层面的改革将加速,或将涌现央企并购重组浪潮。同时,随着改革路线图的细节逐步厘清,操作办法陆续祭出,事关中国经济增长效率和转型升级的国企改革,将有助于消除中国经济的增长抑制、卸去增长拖累,迎来新一轮增长红利。一些研究国企改革的专家也认为,即将公布的指导意见有的表述并未触碰目前国企发展中的一些体制性顽疾,后续改革仍待推进。据悉,完善国企公司治理结构的相关改革措施,或将低于外界此前预期,导致国有企业董事会虚置的诸多掣肘因素无法在短期内消除,部分专家呼吁多年的企业干部管理制度改革,也待进一步破题。李曙光表示,指导意见估计将着重提国有企业改革,对国有资产和国有资本改革缺乏总体设计。2008年《国有资产法》并没有引用国有企业概念,因为它包括了国有独资、国有控股、国有参股等类型,除国有独资企业按老的《企业法》运作外,其余类型均按新的《公司法》运作。有学者关注,此次若过多重提国有企业概念,是否意味着原来那套国企管理制度会有某种程度的回潮?相关专家提醒,当年制定的这部《国有资产法》也面临与时俱进的问题,在新的国企改革设计总方案公布实施之后,对不合时宜的法律条文进行修订,也是必然的。虽然中国的国有企业改革任重道远,但市场化改革取向并未发生变化,至于改革的快与慢、多与少,受制于各种因素,欲速则不达。【多方角力】国企改革在中国从来都是牵一发而动全身的重大议题。经历过1998年国企三年脱困闯关、2003年国资监管体制变革,新一轮的国企改革从一开始就被外界寄予厚望。2013年11月,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出“积极发展混合所有制经济”,明确要求“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这些全新提法赢得了普遍好评,对位于北京西便门桥旁的国务院国资委来说,过去那一套“管企业”的做法面临调整。如何管好国有资本,对他们和各方面均是一个全新的课题。2014年11月,国务院副总理马凯挂帅国务院国有企业改革领导小组,一个能够统领国资委、财政部、发改委、人社部等部委的改革方案设计组织成立,相关调研、讨论和方案起草随即密集展开。《财经》记者获悉,几经磨合之后,国企改革的“1+N”方案大致成型于2014年底前后。其中国企改革领导小组负责统筹规划并出台“1+N”整体规划中的“1”,即深化国企改革指导的指导意见,“N”则包括了由国资委负责的国企功能的定位和分类,由财政部负责的国有资本投资运营的方案,由国家发改委负责的混合所有制改革方案,以及由人社部负责的薪酬制度改革方案等。上述方案的起草和修改,经历了较长时间。2013年11月12日,十八届三中全会闭幕后不久,国资委相关部门曾花了一个晚上时间,梳理出7大类、33个题目,分别交给各个司局进行深入研究。例如,发展混合所有制又细分为诸多子课题,国资委的核心司局之一的企业改革局,牵头负责研究“改组国有资本控股公司,组建国有资本运营公司”、探索员工持股等课题。2014年1月31日春节后,国资委拿出了一个框架性文件初稿,约六页纸的篇幅。一位接近国资委的人士向《财经》记者表示,从当时看到的这几页内容来看,如何具体落实三中全会精神,有关机构的思路和意见尚不清晰。为中央出谋划策的还包括国务院发展研究中心、中央财经领导小组办公室等官方机构。官方智囊机构国务院发展研究中心承担着国有资本管理体制课题研究的任务,2014年下半年以来,课题组到北京、上海、天津、湖北、广东、湖南、黑龙江、四川、重庆、陕西、江苏、安徽等省市进行了国资改革专题调研,并形成了专门的研究报告。同时,相关各方对新一轮国企改革展开了激烈讨论,争议的一个焦点是国资委是否需要效仿新加坡“淡马锡模式”、中央汇金模式,完善出资人制度。在最初一段时间,财政部有关专家建议考虑淡马锡模式、汇金模式,成立投资运营公司,由其履行出资人职责,这意味着国资委将做专门的监督者。在一些学者看来,过去国资委既做“婆婆”又做“老板”,承受了较大的社会压力。受访的国资系统人士认为,国资委管理的央企多是行业企业,有许多历史遗留问题,中国的国企改革不宜简单照搬所谓淡马锡模式。亦有分析人士提及,考虑到国企资产规模之大和牵涉面之广,应探索形成适合自身国情的国企改革“中国新模式”。涉及股权和所有制问题的混改怎么“混”,则是另一项颇具争议的话题。国资委企业改革局一位官员曾向《财经》记者介绍说,发展混合所有制经济有利于放大国有资本的功能,有利于发挥国有资本的控制力和影响力;有利于构建一个有效制衡的真正的董事会,实现真正的法人治理结构。但是,哪些行业可以混合,哪些行业是混合“禁区”?混合以后,国有股占比多少为宜?如何评估国有资产?一些地方官员表示,混合所有制改革雷声大雨点小,主要是担心推进改革若不妥当,或承担“造成国有资产流失”之责。部分民企对入股国企既有热情,也有担忧,如万达集团董事长王健林曾公开提及,混合所有制若仍然是国企控股,不等于民企拿钱帮国企吗?这一说法颇能代表民企对国企混改的矛盾心理。与之相关,国企混合所有制改革时,员工能否持股、如何持股,也是广泛争议的焦点话题。在此前讨论中,一些官员对国企员工持股的正当性提出质疑,但更多主张国企市场化改革方向的专家坚持认为,员工持股是必然会进行的激励制度安排,差别仅在于如何持股、如何界定权益的问题。《财经》记者获悉,反复修改的指导意见最终倾向于明确以“不动存量”的方式进行,即员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,避免了国有资产流失。一位对此持明确支持态度的专家认为,员工当了主人,能有效解决内部人的腐败、浪费和企业亏损问题,国有企业的效率也会随之提升。在员工持股的行业选择上,比较一致的建议是优先在转制的科研院所、高新技术企业、科技服务型企业进行试点,支持对企业经营业绩和可持续发展有较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干持股。这与一些地方国企率先进行的尝试形成呼应,早在2012年,上海、江苏、重庆等地就已经开始探索具体的改革模式。上述改革争论在2014年底开始形成一些多数共识,随着国务院国有企业改革领导小组成立,改革总体方案的讨论与修改进程开始加快。按照分工,国资委负责国企的功能定位与分类改革,发改委负责制定混合所有制改革办法,财政部负责资本经营预算等资本管理体制改革,人社部则主要负责薪酬改革方案,在其后一段时间,几个改革方案陆续修改成形,提交更高层斟酌。就在外界对相关改革方案要点多有猜测之际,2015年7月中旬,国家主席习近平在东北考察,针对国企改革提出了“两个坚持”、三条“硬标准”和三个“有利于”,这些重要表述,被视为中国国企改革将向纵深推进的关键信号。外界因此预期,国企改革顶层设计总方案出台的时机已经成熟,“具有历史意义的变化就要发生”。12
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本报记者 王海平 南京报道

十九大报告提出,深化国有企业改革、发展混合所有制经济、培育具有全球竞争力的世界一流企业。

在中国经济最为发达地区之一的长三角,历来涌现出诸多改革样本,从资本市场最为关注的国企混改上海板块,到经济第二大省江苏的混改经验,地方如何提升混改层次?各地又将用什么样的措施来落实十九大关于国资国企改革的精神要求?

长期研究关注国资国企改革的上海财经大学500强企业研究中心教授宋文阁认为,国企改革需要更多的理论和政策创新,总体上,进入新时代的国企改革,应该要形成央企主力军、地方生力军的改革新趋势。

国企改革进入提速发展新时代

《21世纪》:你怎样理解十九大报告关于国企改革的论述?

宋文阁:“深化国有企业改革、发展混合所有制经济、培育具有全球竞争力的世界一流企业”,是十九大报告对今后和未来国企改革的顶层设计,对深化国有企业改革与发展必然带来重大影响并引起深刻变化。

从国有经济角度看,有利于放大国有资本功能,防范国有资产流失,实现保值增值,提高国有经济竞争力。这就需要迫切引入非公资本,发挥鲶鱼效应,提升国有经济活力。

从民营经济角度看,可以有效打破垄断领域,积极引进国有企业、资本,
通过资本融合,来实现混合所有制企业的效率,成为社会主义市场经济的主力军。

澳门新萄京娱乐,这两个目标是统一的,发展混合所有制经济,不是国有经济与非公经济的零和博弈、此消彼长,而是将不同的所有制经济扬长避短、良性互动、互利共赢。

《21世纪》:你认为十九大前后国企改革会出现什么新的变化?涉及各方又如何适应?

宋文阁:
实质上,2012年十八大召开迎来国企改革的突破期,2016年底的中央经济工作会议决定把混改作为国企改革的突破口。十九大又提出了发展混合所有制经济改革,标志着国企改革进入了一个提速发展的新时代。

我想说的是,根据十九大报告,国企改革的一个落脚点,是培育建立一大批具备全球核心竞争力的世界一流企业。请注意,这里说的不是国企,也不是民企,而是中国企业,所以最有可能最先获得突破的则是混合所有制企业。

《21世纪》:你是江苏省国资委系统官员,在其他部门任职时也一并协助参与了诸多国企改革政策的制定,如何评价当前长三角地区的国企改革?

宋文阁:从长三角地区在全国率先探索的情况看,上海市的国资国企改革强调了特殊性,浙江更加强调市场化,就江苏而言,更加强调更好发挥政府和市场的双重作用,因为产业条件好,比如通过国信集团注入解决了舜天船舶破产重组的问题,保住了国企系统的上市公司的牌子。

从我们纵向横向的学习交流看,大的国家方针政策已经明确,但在具体操作阶段,对国企如何改革、向哪里去,仍处于一种“焦虑”的状态。

造成这种状况的原因我认为有三个:一是,如何指导国企改革缺少理论体系的研究和指导,比如,现阶段的“四有”(国有经济、国有企业、国有资本、国有资产)研究缺乏理论框架和模型,能参照的不多,研究的人也很少。此外就是研究的机构、智库等也不多。

二是,从近几年来的改革看,下发的文件较多,但之间的平衡和协调性偏弱,各地在具体落实中容易出现“空转”。

三是,国企混改经典案例提炼总结的太少,无法从鲜活的国企改革实践上升到理论和政策。实践证明,好的国企改革理论应从实践中来,然后再到实践中去。

多维度的混改

《21世纪》:混改是国有企业改革的关键词,你怎样理解?

宋文阁:正确理解混改的核心含义,是改革能否加速推进实施的关键所在。混改的重点和难点,就是要把握“两个层次、一个多元”。

第一个层次,从整个社会层面看,是垄断领域的混合所有制经济,也就是说,经过40年的改革开放,多种所有制共同发展的问题已基本解决,但垄断领域仍需要继续深化改革。

第二层次,是微观的混合所有制,就是把单一的产权格局改变为多元产权关系的混合所有制企业。对于混改企业,必须实行产权多元化,尤其是当前要大力推动异质产权多元化。

在微观企业层面,也就是推行国有资本与非国有资本的融合,形成一个利益共同体、生命共同体。从这个意义上看,难点就是非公资本牵头来融合国有资本,让民企有决策权、控制权、主动权,突破“玻璃门、弹簧门、旋转门”。

《21世纪》:检验混改是否成功的标志是什么?是目前说得比较多的实现整体上市吗?

宋文阁:混改是“混”与“合”的有机统一体,不是资本的物理变化,而是资本的化学变化。混,是资本的多元化、投资主体的多元化、股权结构的科学化;合,是资本的整合融合耦合,做到法人治理合、战略管理合、集团管控合、利润管理合、企业文化合等。

我认为检验混改是否成功的标志,主要看股权结构是否科学合理安排、法人治理结构能否有效运转、决策权与管控权的合用运用,最终要看混改企业的成长性和盈利性是否符合管理预期,企业价值能否做到最大,归根结底看能否有一批具有全球竞争力的世界一流中国企业。

《21世纪》:很多地方都推动了混改,在实践中出现了很多不同的模式。

宋文阁:这是值得鼓励的,根据具体情况先行先试。

第一,央企与地方企业的联动融合,是混改的表现之一。具体说,就是通过并购、重组等方式,让地方企业进入到央企序列。这就从过去的“不来往”开始了“混改”,这是有利于发展的。

第二,江苏国企汇鸿集团(5.640, 0.06,
1.08%)的混改是一个典型,通过资本和产业基金的方式,进行战略、财务、产业等投资,实现了整体上市。

第三,以联通的改革看,是实现了国有资本与民营资本的“混合”,国有是大股,民资有部分的决策和管理权。

第四,上海作为国际化大都市的改革经验也很有价值,我总结为通过上市公司的市值管理来实现的,通过定向增发、员工持股等来让各路资本充分混合,确保各方利益保值增值。

总体上,进入新时代的国企改革,应该要形成央企主力军、地方生力军的改革新趋势。

《21世纪》:上海的改革有特殊性,如果不是上市的国企,该怎么办?

宋文阁:这需要政策的突破,也就是需要创新,关键要明确退出机制。其中,国企要防止“流失”,民企要防止“西装进、短裤出”,说到底就是要确保各方的盈利,且能保持增幅。

据我的了解,浙江某民企,因为业务相近,就正在研究与广西某国有企业的混合改革。要解决的核心问题是对国有股权的管制和放开问题,这个时候就需要精准的制度设计,说白了就是量化。

那么,怎样确定国有部分不会被套上“流失”的帽子呢?也就是在退出机制上,要设立一个“国有资本整体保值增值率”,在不低于全行业平均水准、不低于全国平均水准、不低于原有的国有投入值,以此确保“市场风险”;当然,作为对政府主要领导、分管领导等的负责机制,去除“金融危机”等非主观因素,还可以加上一个“任期时间轴”,确保任期内收益不低于整体平均值,也就符合了中央要求的领导干部离任审计。

所以,要推进好国企改革,需要不断的政策创新。(本次采访仅代表受访者个人学术观点,与供职单位无关)

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