脱贫,人是核心

从湖南湘西州到贵州西北部的贫困地区,穷,是他们的共同特点。不仅是两者,四川、云南、广西、甘肃等地贫困群体数量依然庞大。毫不回避,这与中国的国情有直接关系,地理环境、历史欠账等是造成其今天境况的众多因素。中国地域广阔,人口众多,中西部地区掣肘于地理特征、区位交通条件,信息流通不畅,经济发展相对缓慢,其发展平台、产业基础条件、劳动力素质也比较落后,贫困成因复杂,扶贫难以在短期内根治。上世纪70年代末,国家提出“扶贫”,直到2011年,中央印发《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》,明确“总体目标”是,到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。2015年6月18日,国家主席习近平在贵州视察期间,提出“确保贫困人口到2020年如期脱贫”。一组公开数据介绍,近年来,国家发改委、水利部安排125亿元,支持贫困地区1900万农村居民和285万农村学校师生,解决饮水安全问题;国家能源局安排资金449.9亿元,重点扶持贫困地区特别是少数民族地区和革命老区农网改造升级,安排87.1亿元解决84万无电人口用电问题。住建部、国家发改委、财政部安排补助资金230亿元,支持266万贫困地区农户改造危房,并将832个片区县重点县危房改造中央补助标准,由户均7500元提高到8500元;教育部、国家卫计委安排了310亿元,改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件,保证了4000万贫困地区义务教育阶段学生每天能吃上营养餐。显然,国家一直重视这一群体,并持续付诸努力。而在中国产业集聚研究专家杨建国看来,扶贫过程中存在一些地方政府在畸形政绩观驱使下急功近利的现象,善举未得善果,扶贫方式单一,扶贫缺乏针对性,脱离贫困地区发展实际与市场需求。他向记者描述,部分地方政府为追求“短平快”,不是对贫困户按市场需求进行精准扶贫,以牺牲生态和环境为代价进行粗放式扶贫开发,贫困现状非但没有得到改善,反而导致越扶越贫。而现在扶贫讲究“授人以鱼,不如授人以渔”。记者在走访过程中,众多地方官员确实穷怕了,多方想办法、谋思路,只有一个目标,就是如何利用当地资源优势,使当地贫困群体尽快脱困,以及致富。上级主管部门不再单纯盲目地以GDP为考核指标,同时还因地制宜地制定相关制度保障扶贫创新模式的可行性、持续性。在这些地方,百姓从中受益,大都自然会逐步重新认识出路,调整思路,在外务工者纷纷返乡。而有的贫困地区则不然,官员想到的是利用“贫困”这一招牌,如何获取更多国家对当地政府、官员的支持,而在招商引资上,更是少有为贫困群体费些心思。与之相对应的,则是百姓吃着国家低保,却认为理所当然。记者在走访中,部分贫困地区的居民、村民一有时间就聚在一起打麻将等休闲、娱乐,很少考虑如何走出贫困或如何“靠山吃山,靠水吃水”,考虑最多的是,“我的低保钱是否如期、如数到账”。看得出,扶贫在一些地方养成了“懒汉”思维,“扶贫”带来资金和项目,使一些贫困地区的官员、百姓拥有了不劳而获、不思进取心理。随着经济社会的发展和帮扶力度的加大,原来的部分贫困县也在发展,一些经济指标已经接近全国平均水平,但由于扶持政策的含金量比较高,在利益驱动下,有些地方乐于享受国家财政补贴,安于吃“贫困饭”。杨建国坦言,扶贫开发应精准识别,建立扶贫退出激励机制,使贫困资金能够投入到真正的贫困县里。但在记者看来,扶贫还要多向教育扶贫倾斜,更切实际的官员考核机制,刺激唤醒部分贫困地区官员真正的扶贫意识,引导当地百姓。毕竟,扶贫中得“渔”的主体应该是贫困地区。

  中央扶贫开发工作会议11月29日上午在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛出席会议并发表重要讲话。

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《中国农村扶贫开发纲要》明确提出了到2020年我国扶贫开发的总体目标。针对扶贫对象,新《纲要》提出“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”。针对贫困地区,新《纲要》明确“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势”。
未来十年,我国将把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为扶贫开发首要任务。扶贫对象生存发展能力差,极易返贫,“稳定实现”难度不小,必须在坚持开发式扶贫方针下,充分发挥农村低保的兜底作用。“两不愁,三保障”不仅考虑了吃饭、穿衣、住房等基本生存的需要,也兼顾了部分发展的需要,符合新阶段扶贫工作的基本特征,既鼓舞人心,又经过努力可以实现。
低保维持生存,扶贫促进发展
我国自20世纪80年代中期开始实施开发式扶贫以来,取得了非常明显的成效。当前农村贫困人口中,多数可以通过开发式扶贫脱贫致富。
对低保标准以下的全部贫困人口以家庭为单位提供补助,维持其最低生活水平,是输血式扶贫,更多关注人的生存权;扶贫开发则为所有具有劳动能力的扶贫对象创造条件,提供生产发展机会,提高其自我发展能力,是造血式扶贫,更多关注人的发展权。
扶贫开发和农村低保都是缓解和消除农村贫困的方式。未来十年,我国将坚持扶贫开发和农村低保的两轮驱动扶贫模式,并逐步实现这两项制度有效衔接,把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径,鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段,逐步完善社会保障体系。
链接:截至2010年底,全国农村低保覆盖2528.7万户5214万人,全国农村低保平均标准为每人每月117元,月人均补助水平为74元。全国农村得到五保供养的人数为556.3万人,基本实现“应保尽保”。
专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体
专项扶贫主要指国家安排专项资金、各级地方政府和有关部门组织实施,直接帮助最贫困乡村、最贫困人口的扶贫项目;行业扶贫主要指各行业部门支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目,承担着改善贫困地区发展环境、提高贫困人口发展能力的任务;社会扶贫主要指社会各界参与扶贫开发事业,从不同角度扩大扶贫资源,提高扶贫工作水平。目前,扶贫开发呈现专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的大扶贫新格局。
新《纲要》首次明确了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫作为国家扶贫战略三位一体的工作格局,而且每个部分内容都更加全面、具体,构建和完善了大扶贫工作格局。下一步,专项扶贫要加大力度,重点实施易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、革命老区建设和探索性扶贫试点。行业扶贫要明确责任,加大对贫困地区、贫困人口的倾斜力度。社会扶贫要拓宽渠道,提升水平。
链接:我国逐步加大对扶贫的专项财政投入,从2001年的127.5亿元增加到2010年的349.3亿元,年均增长11.9%,十年累计投入2043.8亿元。
完善有利于贫困地区扶贫对象的扶贫战略
新《纲要》第一次明确提出,要完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系,并首次提出对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目要进行贫困影响评估。同时,新《纲要》从财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障和重点群体等8个方面进行了政策设计。其中,
新《纲要》明确提出要提高扶贫标准,加大投入力度。
组织保障方面,新《纲要》最突出的有三个内容:一是从新的工作格局出发,提出“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制。二是提出进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制,特别要求“各级组织部门要积极配合”。三是加快扶贫立法,使扶贫工作尽快走上法制化轨道。
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链接:20世纪80年代中期以来,中国政府开始有组织、有计划、大规模地开展农村扶贫开发,先后制定实施了《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》、《中国农村扶贫开发纲要》等减贫规划,使扶贫减贫成为全社会的共识和行动。

  胡锦涛在讲话中指出,这次会议的主要任务是:总结我国扶贫开发工作取得的成就和经验,分析当前和今后一个时期扶贫开发形势和任务,全面部署《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》贯彻落实工作,动员全党全社会力量,坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。

  胡锦涛讲话要求,全党全社会要深刻认识扶贫开发工作的重要性和紧迫性,增强做好扶贫开发工作的自觉性和坚定性,以更大的决心、更强的力度、更有效的举措,扎扎实实做好扶贫开发各项工作,确保到2020年全国实现全面建设小康社会目标。

  党和国家领导人吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康出席会议。温家宝在会议上讲话,李克强主持会议。

  【扶贫任务】

  解决温饱转向缩小差距

  胡锦涛强调,实践充分证明,经过改革开放30多年来的不懈努力,我们成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。

  当前,我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发既具有更加有利的基础和条件,也面临新的困难和挑战。深入推进扶贫开发,扎实做好新阶段扶贫开发工作,对维护人民根本利益、巩固党的执政基础、确保国家长治久安、实现全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标具有极为重大的意义。

  【扶贫标准】

  更多低收入者纳入扶贫

  温家宝在讲话中指出,中央和地方财政安排的扶贫资金,从2001年的127.5亿元,增加到2010年的349.3亿元,10年累计达到2043.8亿元。

  要顺应经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化,不断完善扶贫开发政策。中央决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92%。大幅度提高扶贫标准,把更多低收入人口纳入扶贫范围,这是社会发展的进步,是扶贫力度加大的重要措施。各地发展不平衡,经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准。

  【扶贫目标】

  2020年实现“两不愁三保障”

  胡锦涛指出,到2020年,深入推进扶贫开发的总体目标是:稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。

  要坚持开发式扶贫方针,同时实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接,把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径,把社会保障作为解决温饱问题的基本手段;坚持统筹城乡发展,坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合,与生态环境保护相结合,促进经济社会发展与人口资源环境相协调。要坚持政府主导、分级负责,坚持突出重点、分类指导,坚持全社会参与、合力推进,坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力。

  【扶贫政策】

  680个特困县市试点营养餐

  温家宝指出,要全面推进连片特困地区扶贫攻坚,将六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区,新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场,并在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。

  中央和省级财政要大幅度增加对这些地区的一般性转移支付,中央财政扶贫资金的新增部分主要用于连片特困地区,国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排。

  农村义务教育学生营养改善计划,率先在连片特困地区的680个县(市)试点。每1个片区由1个中央部委负责具体联系。各省区市可确定若干连片特困地区给予重点扶持。国家新增社会保障投入要向农村尤其是贫困地区倾斜。新型农村社会养老保险明年要实现全覆盖。

  “解决扶贫靠城乡一体化”

  专家认为,新政策旨在解决社会平等问题,提高标准后贫困人口会增加

  ■ 对话

  新政旨在解决社会平等

  新京报(微博):新的国家扶贫标准提至2300元。什么原因促使标准大幅提高?

  党国英(微博)(中国社科院农村发展研究所研究员):这是在解决社会平等问题,因为中国基尼系数(判断收入分配公平程度的指标)一直比较高,这主要是为了社会稳定和社会平等。现在财政收入高了,观念也在变化,再加上社会压力比较大,提高标准与这些都有关系。

  扶贫标准跟低保标准不一样,确定扶贫标准是划定贫困人口,这对后续政策实施有影响,而低保标准则是达不到这个标准政府会予以补贴。现在扶贫标准提高了,估计配套政策将来也会变化,扶贫对象会增加,支出会增加。比如提高低保标准,相应会增加投入。

  2300元略高于国际标准

  新京报:新的国家扶贫标准确定后,贫困人口数量会增至多少?

  党国英:之前说如果中国的贫困标准提高到国际贫困线,贫困人口会增加到1亿。但随着这两年收入增加,再加上人民币升值,我估计不会到1亿,应该是增加到七八千万。

  新京报:与国际贫困标准相比,标准还有多大差距?

  党国英:现在国际贫困标准是每天1美元,每年360多美元。按照现在人民币对美元汇率,2300元跟国际上每天1美元的标准差不多。但考虑到人民币可能被低估,以购买力评价来跟国际比较的话,2300元的标准实际上略高于国际标准。

  李小云(中国农业大学人文与发展学院院长):国际上也只有少数几个最不发达国家采取每天1美元的标准,大部分国家采用了每天2美元标准。2300元新扶贫线超过了每天1美元的批准,是一个很大的进步,但还是低于每天2美元的标准。

  如果按照每天2美元的标准,中国贫困人口会达到2.35亿。贫困线过低,一方面使得继续增大投入解决实际存在的贫困问题显得正当性和合法性不足;另一方面在国际上产生了“中国贫困人口很少”的印象,从而使我国在国际发展领域内所承受的国际压力也越来越大,科学客观地提高我国的扶贫标准已非常迫切。

  新京报:提高了扶贫线,会不会导致返贫率增加?

  党国英:提高标准之后,贫困人口的基数增加,返贫的绝对人数肯定会增加。

  贫困根源于隐性失业

  新京报:哪些因素导致了农民贫困?失地农民是否也属贫困农民?

  党国英:贫困是一连串的因素造成的。多年来贫困最根本的原因还是农民的隐性失业,就是农民的有效工作日不多,农民工作日长的收入就高,工作日短的收入就低。这又跟农民参与市场经济活动和社会分工有关,也跟当地的交通、通信等基础设施有关。

  失地农民是另外一个问题,城市郊区的失地农民一般都不是贫困农民,或者他们不是贫困农民的主要问题。失地农民主要是一种相对剥夺感,而贫困主要还是发生在我国西南、西北,中东部地区也有一些自然条件比较差的地方。

  李小云:我国现在的贫困问题属转型性贫困。除了在贫困地区依然有一部分绝对贫困人口以外,相对贫困群体与社会转型有着直接或间接的联系,现在贫困的核心问题是不平等,乡村的精英对资源的捕获以及强势群体对资源的优先利用,在社会制度层面上对弱势群体产生了相对剥夺,从而导致了弱势群体由于机会的不均等而产生了收入和其他方面的不平等。

  解决扶贫靠城乡一体化

  新京报:贫困县是否有必要建立退出机制?扶贫机制有何需改进的地方?

  党国英:我个人认为,有必要建立这种退出机制。国家级贫困县不想摘这个“帽子”,这对他们有好处,比如转移支付等。

  最终的扶贫机制,还是靠城乡一体化。他们的生活水平低,要将此纳入公共财政的经常性支出,把全部农民都纳入社会保障体系,按城市标准对他们予以保障,对他们的生活要用低保制度来取代扶贫。经济不发达要用市场化的方法来发展经济。

  我国扶贫开发政策历程

  1986年

  我国第一次进行大规模扶贫开发政策调整,从上到下正式成立了专门扶贫机构,确定了开发式扶贫方针,确定了划分贫困县的标准,并划定了273个国家级贫困县。后来将牧区县、“三西”项目县加进来,到1988年增加到328个国家级贫困县。

  1994年

  《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》启动。经过重新调整,国家级贫困县增至592个。

  2001年

  《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》出台,取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县,增加了中西部地区的贫困县数量,但总数不变。同时,将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。

  2011年

  《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》发布,确定总体目标:到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。

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