美国如何打造“预算国家”?

十年磨一剑,万众瞩目的《预算法》修正案高票通过。预算国家建设,中国再下一城。  百余年前,大洋彼岸的美国,同样经历引入现代公共预算理念,从无到有打造“预算国家”,将政府权力关进法治笼子的曲折过程。盘点美国预算往事,对转型期的中国或不无裨益。预算民主
纽约开先河  镜头拉回到进步时代——19世纪80年代到20世纪20年代。狂飙突进的美国,浮华与腐败并存。城市化进程一日千里,贫富差距何啻天壤,社会治理矛盾凸显。斯时美国政治腐败横行,政党分肥臭气熏天,金权交易频发,议会监督有心无力,民众徒呼奈何!  与今天相比,那时美国地方政府的财政收支,远远超过联邦政府。1898年,纽约市公共支出是纽约州的5倍,比其他所有州的总和多三分之一,比联邦政府也要多出七分之一。纽约市议会及其下属的各独立委员会享有拨款权力,官员与议员打得火热,沆瀣一气。  腐败猖獗,城市维修工程没有开支记录,市政府没有公共财产记录,公共财产流失屡见不鲜。土地批租、公共工程、公共服务、政府采购方面贪污受贿令人瞠目结舌。1908年纽约市政府总拨款1.8亿美元,其中就有800万美元用于偿还“特殊税收债券”,其实系填补上年超支。  1898年纽约州议会图书馆管理员杜兰德(后任美国人口普查局局长》,出版了一部研究纽约市财政的专著,影响深远。“使得许多市民不能参与大量的城市事务”,预算缺失正是罪魁祸首。  随后成立的纽约市政研究局,将预算界定为“城市制定计划时不可或缺的知识基础。一年中只有在制定计划时,每一个政府部门才尽力规划它100%的目标任务,100%的社会需要,100%的政治机会,才能确定接下来的12个月将花多少钱。”  1908年纽约市出台的城市预算,是全美最早以部门职能系统分类为基础的预算。根据职能对部门进行细分,意味着“必须提交反映每类要做的工作或公共服务所要求拨款总数的预算。”到了1913年,预算文件从五年前的112页,增长到836页,拨款法案涉及总数达3992项的不同条目。市财政局长普伦德加斯特盛赞:“市政研究局提供的服务和榜样作用,对城市管理贡献良多。”  市政研究局的秘密武器是一年一度的预算听证会——“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。此外,研究局的一大创新是每年的预算展览,让市民熟悉预算。1908到1911年,4次预算展览受到民众热烈追捧。  预算展览先让市民知晓政府能够做什么,再让他们确信这些活动不会给他们增加新的负担,以让人们接受政府活动的扩张。从1903到1908年,纽约市总预算增长了四成。此后的五年,增长了34%。  不满足于纽约一地的巨大成功,改革者点燃了美国预算变革的熊熊火炬。美国进入预算时代  美国建国之后,“没人负责为整个政府制定一个统一的预算方案”。《宪法》将财政收支大权赋予国会,两院十几个委员会均涉足拨款领域。议员多从狭隘的选区利益考虑,“投桃报李”相互投票、“猪肉桶分肥”拨款大行其道。  联邦各行政机构为来年准备预估,财政部长对其不作任何评估和修改,直接呈送众议院拨款委员会。总统在其中几乎不起任何作用,国会的部门拨款只有总数,没有开支分类,没有细目,更谈不上完整。一旦拨款打包下拨,行政机构胡乱花钱,贪赃枉法者上下其手,上交一堆杂乱无章、真假难辨的报账单。  分散的立法主导预算,导致行政部门各显神通,自己争取资金,自己掌握开支,势必产生“不负责任的权力”。预算改革者呼吁建立行政主导型预算,需要一个看得见的、民主负责的总统。  “总统对政府活动的正当运行负有主要职责。”老罗斯福总统大胆发起挑战,从国会手中夺走了预算的创制权。创建联邦预算的幕后推手塔夫脱总统,呼吁在整个联邦政府建立行政管理的“指挥塔”。

“美国国没有钱修路建学校,因为财富都被希拉里这样的政客给浪费了。”9月26日首场两党总统候选人电视辩论会上,共和党候选人特朗普这样讥嘲对手。

摘要:
据美国中文网报道:随着本周五联邦预算限期临近,政府已经在做关门准备。与此同时,周二,奥巴马政府向众议院议员表示:对短期预算支出版本不予考虑。
《华盛顿邮报》的报道说,参议院和众议院领导人一直在努力达成一项削减数十亿美元开支的方案,以避免联邦政府关门。预算限期临近联邦政府关门在即众议院预算委员会主席Paul
D. Ryan周二在国会提出他的预算方案。
据美国中文网报道:随着本周五联邦预算限期临近,政府已经在做关门准备。与此同时,周二,奥巴马政府向众议院议员表示:对短期预算支出法案不予考虑。
《华盛顿邮报》的报道说,参议院和众议院领导人一直在努力达成一项削减数十亿美元开支的方案,以避免联邦政府关门。在白宫忙于招架之际的星期二上午,总统准备与议会领袖见面讨论。经过数周的谈判,现在时间是一个大问题。两院必须在周二晚上达成总的削减交易,然后在两院通过,在星期五政府没钱运行之前将方案放到奥巴马的办公桌前。
周一晚,白宫一名高级助手说,在共和党俄亥俄州议员、议长约翰•博纳表态后,白宫已经开始为如何处理政府关门事宜做准备。
但博纳宣布,他打算向奥巴马和民主党参议员提供另一个一个星期的权宜之计的方案,保持运转联邦政府资金的流动。但是根据众议院拨款委员会提议,这有附加条件:民主党人将不得不同意120亿美元的进一步开支削减,并在今年余下的时间拨款维持国防部运转。
协议批准另一项短期预算,可能是唯一的途径解决华盛顿与议会双方解决分歧、保持政府运行的办法。
许多民主党人和共和党人都表示,他们将不支持十月以来的第七个短期拨款法案,但一些关键的保守派议员周一表示,他们将支持继续维持一周资金预算,如果该法案包括了五角大楼的年度开支。国防部长罗伯特•盖茨一直请求国会避免几个星期零碎资助他的部门运行的计划。
如果立法者不能达成协议,将是20世纪90年代中期以来,联邦政府第一次关闭。时间将从本周六开始,将在周一对数百万全国各地工作的联邦雇员中产生全面的影响。
随着最后期限临近,博纳和参议院多数党领袖哈里•里德相互指责对方造成的僵局。
博纳继续否认他已同意与民主党达成的削减开支330亿美元的妥协方案的报道——尽管他的共和党主席与民主党一直努力达到那个目标。
“尽管民主党人试图将自己锁定在这样一个数字上,我已经明确表示,他们的330亿美元的削减是不够的,这是不可接受的”,博纳在声明中说。
在参议院发言时,里德坚称,“我们同意这一个数字。”他指责博纳屈服压力从妥协中倒退。
许多保守的共和党议员说,他们不会对任何预算协议表决,除非今年早些时候共和党议员投票通过的610亿美元的削减包括在内。这一法案后来被由民主党控制的参议院否决。
“共和党和茶党继续拒绝现实,坚持自己的理念,”里德说。
根据熟悉谈判的人士说:争议的问题是削减开支的组成。民主党人希望通过达成330美元永久性削减,一次性削减其他联邦机构和政府项目,如佩尔助学金和一些农业补贴等。
而共和党人止步于许多临时性项目削减,因为他们不会同意永久性地减少政府的规模。
即使众议院和参议院拨款委员会的主席都同意削减方案,保守众议员决定继续进行推动,可能也没有足够的时间在预算截止日期前得到批准。
据众议院规则,除非议员有三天时间来审议方案,否则无法投票,看来直到周五,几乎没有时间让参议院批准法案。
周一,众议院共和党人建议内务管理委员会,开始为可能的关门做准备。这个过程包括提醒国会议员和职员,如果没有达成协议不要报告工作。
共和党人和民主党人都希望避免政府关门,因为双方都认为,关门会使一方获得政治优势。新的《华盛顿邮报》调查显示,37%的人表示,如果联邦政府关门,他们将指责奥巴马政府。相同的人会责怪国会的共和党人。
尽管经过五个星期激烈的谈判,这些数字几乎和二月下旬相同。
90年代中期,1995年年底时出现类似问题。对政府关闭,46%的选民表示,他们会责怪众议院议长金里奇,27%的人会责怪总统比尔•克林顿。
新的数字也表明越来越多的共和党人很失望。虽然81%的共和党人说,他们认为奥巴马“只是利用预算在玩弄政治”(这一说法比五个星期前70%上升),但是40%的共和党人认为国会共和党人的预算态度是故作姿态——出现13%的增长。

或许因为特朗普被曝“金主”中有与制药公司存在大量现金往来,希拉里的矛头指向高药价。早在因“肺炎”、“中暑”闹出当众跌倒风波之前,她就指责大幅涨价的加拿大制药巨头威朗“敲诈美国消费者和病患”,称当选后将追究其责任。

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其实,不光是医疗福利“跑冒滴漏”严重,联邦政府的国防、教育等部门,以及为本选区争取拨款项目的国会议员,也都是“花国家钱不心疼”的急先锋。如今,美国联邦政府每年的开支接近4万亿美元,其中的浪费现象令人瞠目结舌。

近年来,美联邦预算很难按时在10月1日新财年开始之前通过国会审议,国会只好先拿一个临时拨款法案出来顶几个月。3年前,共和党议员逼联邦政府砍预算不成,一度拒绝批准临时拨款,导致政府关门16天。最近,民主党坚持要将援助“遭遇水污染”的弗林特市的方案纳入临时拨款法案,共和党在最后一刻才放行。这个例子很能说明“耳印拨款”这类“怪胎”的出炉过程。

10年错支6880亿美元

联邦政府负责的医疗和社会福利项目,被公认是浪费最大的。美国专门监察联邦政府效率的政府责任署的报告指出,从2002年至2012年的10年间,政府共向不该领取款项的人开出了6880亿美元的支票。去世的人仍然领取社会保险、收入不菲的人继续领取社会福利,以及错误地支付医疗账单,等等,不一而足。负责老人医疗保险Medicare的单位承认,其出错率超过10%。

2015年10月,发生一件轰动全国的新闻:弗吉尼亚州阿林顿市的一家4口,在近40年时间里诈领政府46万美元福利。这名叫Doreen
Mitchell的女子,1978年15岁起便开始假装患有神经分裂症,向政府申领残疾人保险金,并以同样手段为两个儿子申请了同样的保险金。相关官员居然一直信以为真。

医疗骗保也频频发生。今年6月美国司法部宣布,该部2016年已起诉了涉嫌医疗保险欺诈的301名医疗机构管理者、医生等相关人员。《纽约时报》7月22日报道称,2009年以来,美国已经查获骗保涉案金额超过299亿美元。

美国有史以来最大规模的医疗欺诈案件,是佛罗里达州一个医疗欺诈团伙在过去14年间从两个最大的医疗保险项目“医疗保险”和“医疗照顾”中骗取资金超过10亿美元。主犯菲利普开设空壳公司,通过“向医生行贿”、“给知情人付封口费”等手段,向病人提供不必要和虚假的医疗服务,从而骗取了巨额医疗保险金。

过去10年间,美国已有2900人因骗取医疗保险金被起诉。司法部官员丹尼尔·莱文森称:“很难准确估算医疗保险欺诈造成的损失,这对联邦医疗保险项目的稳定性造成重大威胁。”

其实,保险公司和医疗机构长期以来已形成了利益共同体,导致医疗服务价格一路攀升,为违规套取医保提供了便利。《华尔街日报》报道,现任和前任执法人员估计,医疗保险金总量的10%被违规套取。2016年联邦预算中仅医疗保险一项的预算就达近6000亿美元,而所有与医疗有关的开支超过1.1万亿美元,每年被套取的资金堪称天文数字。

媒体披露,全美每月向“医疗保险”和“医疗照顾”中心申请加入的服务主体超过4.5万个,司法部等联邦部门没有能力全覆盖进行监管。其中,医疗保险项目每天开具的账单超过450万份,系统自动审查功能不健全,人工审查远远不能满足需要。即使能够发现一些疑似医疗欺诈和套取医疗保险金的行为,美国医师协会等利益集团也会在保护医生权益方面拼出老命,使得追缴程序复杂,难度极大。2005年以来,60多万起有争议的使用医疗资金案例中,只有26%的资金追缴成功;62%的案例中,医生最后都赢得仲裁或审查。

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联邦政府负责的医疗和社会福利项目,被公认是浪费最大的。

国防、教育等部门的浪费

浪费的通病,在于政府机构的庞大臃肿和官僚做派。目前,美国联邦政府拥有272.1万雇员,还不包括同样庞大的合同雇员。机构庞大,雇员众多,很容易人浮于事,出现推诿扯皮等“官僚主义”的毛病,以及其他许多莫名其妙的做法。

美国国防部的浪费非常有名。1990年代以来,GAO已将五角大楼的武器系统采办,视为容易出现欺诈、浪费、滥用和管理不善的高风险领域,发布了阐述五角大楼存在着普遍问题的数百份报告,并提出了许多建议。

着名的F-35新式战斗机的研发花费了大约50亿美元至70亿美元,五角大楼订购量为2443架,总值上万亿美元。经过多年的一再拖延,负责研发的洛克希德-马丁公司交出了34架飞机,即便如此,飞机上的电脑和操作系统还出现了大量问题。在模拟战斗中,这款超级战机在某些方面的性能甚至未超过其他国家目前的同类战机。参议院军事委员会主席麦凯恩批评这项计划“体现了军工生产中各种明暗的连带关系”。

再有,美国缉毒局花费8600万美元购置的一架间谍侦察机,原定飞往阿富汗执行五角大楼所希望的缉毒任务(后者也在该飞机上投入了大约6790万美元,用于升级改造和贮存维护)。但实际上,根据司法部监察长办公室的报告,这架飞机从未被使用过,至今仍停在美国特拉华州的机库中,而当初购买这架侦察机来进行的项目已经在2015年结束。

监察部门还指责,五角大楼在阿富汗实施“错误规划”的重建项目,比如去年在阿富汗建造一个汽车加油站大约需要4300万美元,这个花销是建造一个普通阿富汗加油站的140倍。

前总统里根说过,“政府项目一旦设立就不会消失。事实上,我们在地球上能看到的最接近永生不死的事物就是政府部门”。广遭诟病的教育部就是如此。

美国宪法规定,教育属地方事务,联邦政府无权干预。中小学教育皆由地方组织,大学教育,除了军事院校,其他也全由各州操办。因此,教育基本不关联邦政府的事。然而,1979年卡特总统任上,国会通过专门法案成立了教育部,一成立,可就年年“肥胖”。如今,这个部拥有雇员达5000名。这么多人干啥,主要就是制定诸如照顾残疾儿童、防止学校种族歧视等政策,结果是“好心办了坏事”。许多学校为了获得联邦的补助,便将一些不应该归入残疾行列的学生拨入特殊教育班,使得这些年来特殊教育的经费大幅增加;同时,学生家长也不满,指责这种做法损害了正常孩子的身心健康。

就这样,机构增设,增加了政府开支,增设的机构操弄的政策,更大量浪费财政资金,让纳税人多花了冤枉钱。

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美国F-35新式战斗机的研发花费了大约50亿美元至70亿美元。

吃财政饭的“养老”机构

美国联邦政府大规模的严重浪费现象,还有一个重要原因是利益集团分肥。根据国会预算委员会的估计,如今联邦政府每年光花在雇用合同工上的钱至少逾5000亿美元。

奥巴马最期望作为“政绩遗产”的医疗改革,其中制作一个“医改网页”居然花费17亿美元,而2013年医改法案开始推行时,最早的网页预算是9370万美元。因为负责制作网页的政府部门拿出了60份合同,承包给33家公司,其中不少合同是根据照顾少数族裔、残废人士的规定,交给了一些在技术上并不过硬甚至不合格的公司,结果网页推出第一天便瘫痪了,后续的补救措施造成了价格直线蹿升。

虽然联邦政府的部会首长是“铁打的营盘,流水的官”,但他们为了部门利益也是“蛮拼的”,其最重要的工作之一便是“保卫”本部门的预算。他们都会想方设法到白宫的预算部门和国会的预算委员会“活动”,争取保证自己部门的预算年年增高,当然更不希望在削减之列,起码不愿遭到大幅度削减。

说来也真是讽刺,2011年11月,奥巴马曾签署一项旨在削减开支以减少联邦政府浪费现象、促进政府高效运作的行政令。比如,要求各部门增加电话或视频会议以减少在出差和会议方面的开支;鼓励电子办公,减少纸张使用;限制政府车辆采购和使用方面的支出,减少用于购买服装、勋章等非工作用、奖励性的政府开支。

现在看来,这一政令已是“废纸一张”。被“华尔街作弊表”网站称为2014年最奢侈的浪费行为恰恰是,联邦政府官员前往加勒比海旅行,下榻于政府为他们建造的超豪华宾馆。

不仅仅是在任官员忙于分肥,像华盛顿的“和平研究所”虽非行政机构,但里面有大批从历届政府退下来的外交官和顾问,也是“吃财政饭”的,政府每年拨款三四千万美元。当初在讨论预算时,一些议员发现存在这么个机构,问起来却不知道在做什么,便建议将它砍掉。结果砍掉资金后,那些高高在上的前官员通过他们在国务院与军方的关系,又将预算资金要了回来。

华盛顿类似的这种“不知道在做什么”的大小机构其实还有很多,项目分散在全美各地的则更多。他们“研究”些什么,干些啥子名堂呢?接受联邦政府补助的关于“内华达妓院性工作者的丰乳减税”和关于“家庭妇女在夫妻争吵中应当冷静”等报告,都是它们的“杰作”。

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希拉里曾批评特朗普的豪华私人飞机和奢侈的生活方式,但她自己在2001年至2009年就职联邦参议员期间,逾200次乘坐由纳税人埋单的私人飞机出行。

国会11万个“耳印拨款”

如此说来,国会议员是反浪费的英雄了?恰恰相反,议员为了讨好选举他们的选区,往往得为本选区争取拨款项目。于是,一种称为“耳印拨款”的“怪胎”在国会悄然而生—说白了,就是在议案中塞进私货,插入一些专门拨款的项目,即国会只审核正规预算项目,通过了,则带了“耳印拨款”的条款也一并通过。

比如,铁道部申请一个1000万美元的铁路项目预算,国会拨了1100万,名称仍为铁路工程预算案,这多出的100万美元便是指定给五花八门不需要经过工程招标的“耳印拨款”项目。铁道部只能拿到申请的预算,这些附加的项目可以与铁路工程无关,即便是拨给减肥中心也无碍。

非政府组织“公民反对政府浪费”负责人科蒂斯·卡林称,自1990年代以来,“耳印拨款”激增,1991年迄今,国会共批准了超过11万个“耳印拨款”项目,总额高达3230亿美元。1995年至2006年,是“耳印拨款”最盛行时期,其中此类拨款项目最多的是2005年,有13997个,支出273亿美元,参众两院总共535名议员,即每个议员平均分摊了26.2个“耳印拨款”项目。如果加上提出要求未获批准的,那就更多了。

许多无人过的桥、无车过的路,就是“耳印拨款”的“产物”,像花费100万美元建造了一座没有乘客的豪华公共汽车站,花费15万美元给山羊装跟踪系统,等等。

虽然国会2011年通过决议在一年中禁止使用这种方式拨款,聪明的议员还是想出了对策,如今,他们更多地通过与行政系统有关部门联系的方式,假借联邦政府部门之手,直接将款项拨给自己的选区。

成立于1984年的着名智库“公民反对政府浪费”,每年出版的“Pig
Book”,里面详细列举了每年国会议员的“耳印拨款”项目,并且评选花钱最多与为纳税人省了最多钱的议员。今年被评为花钱最多的“冠军”是参议院少数党领袖哈里·里德。

实际上,“耳印拨款”已经是一种体制性与合法化的腐败,也是财政资金严重浪费的“不竭源头”。

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