国资委规定央企负责人须对海外投资失误买单

澳门新萄京娱乐,据中国新闻网报道,接近国资委的权威人士17日透露,继6月28日出台《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(以下简称《办法》)之后,目前国资委正在针对央企境外投资监管,筹划出台一系列相应的细化文件。  上述迹象显示,国资委将进一步加强对境外国有资产的监管力度,通过增强文件的可操作性,对央企境外投资逐步规范到位。  尽管并未透露关于文件的更多细节,但上述人士说,即将颁布的一系列规范文件大致分为两类,一类是对《办法》中的一些条款进行细化和必要的解读,增强可操作性,另一类是针对海外投资失误的新个案,特别是一些具有代表性的事件,单独发文进行警示,以免其他企业重蹈覆辙。对于追究境外投资失误责任的具体办法,上述人士没有透露。  上述权威人士说,目前这些细化文件正在制定中,并不是所有细化文件都会对外公布,其中一部分会以内部文件形式直接下发到相关的央企“任何投资不可能没有风险,也不可能回避风险。随着中央企业境外资产的增长,境外资产的监管实际上对国资委来说是一个新课题。”国资委副主任邵宁在接受采访时说。  在邵宁的话语之外,是近几年“央企境外投资逆势提速”这一真实写照。据国资委统计,截至2010年底,中国企业投资设立的境外企业超1.5万家,非金融类对外直接投资存量为2588亿美元,境外企业资产总额超1万亿美元,其中,国有企业占据半壁江山。截至2009年底,央企境外资产已超过4万亿元人民币,当年利润占央企利润总额的37.7%。  值得注意的是,就在国资委颁布规范央企海外投资两个《办法》之后,又传来关于央企海外投资失误的种种消息。先是中国铁建发布公告称,截至2010年10月31日,公司承建的沙特轻轨项目预计净亏损人民币41.48亿元。接下来中铝再度上交了一份不太“漂亮”的答卷,其澳大利亚铝土矿项目最终告吹,不仅浪费了前后近四年的时间,而且还因此项目损失3.4亿元。  而在此前,包括中钢集团、中化集团、中石油、中石化、中国中铁、中国兵器等众多大型央企都曾经在“走出去”失败中付出令人咂舌的巨额学费。  一位不愿意透露姓名的央企内部人士在电话里记者说,必须承认的是,由于我国企业“走出去”仍处于探索阶段,境外资产投资暴露出的问题非常复杂,涉及文化、人才,甚至包括国有企业制度等诸多方面,央企境外资产运营中确实存在风险意识不强,重投资、轻管理等问题。  “央企在国内大都属于垄断型企业,国内对其有大量政策保护,虽然很多企业规模很大,但是核心竞争力却不与规模匹配,所以在国际市场的竞争中表现差强人意。”中商流通生产力促进中心高级分析师梁焕磊对记者直言不讳地说。  高盛(亚洲)董事总经理哈继铭认为,央企可以借助国外有经验的金融机构、兼并收购方面专家的力量,对竞争调查、可行性的研究工作进行深层次的调查,准确的了解投资项目的相关情况,减少投资风险。除此之外,减小海外投资风险,国外的很多经验也非常值得借鉴。  “在国资委的统一监管下,各个央企应该制定专门项目的负责人制度,并真正落实责任到人。”中国社会科学院财贸所荆林波(博客)副所长告诉记者,他认为,与此同时,在做好市场调研的情况下,央企应推出企业的投资战略计划包括阶段性的战略,财务与人事的配合,相关风险预控方案等。

  针对央企海外资产监管的两份重要文件,近期在国务院国资委的主导下“重磅”出台。国资委网站27日正式对外公布了《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》(以下简称《境外资产监管办法》)和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(以下简称《境外产权管理办法》),这两份文件已经国资委第102次主任办公会议审议通过,自2011年7月1日起施行。

据统计,截至2009年,中央企业境外资产总额占中央企业总资产的19%,当年实现的利润占中央企业利润总额37%。在中国企业的海外并购、投资中,国有企业占据了大半壁江山。  随着利比亚战事不断升级,多家央企海外投资蒙受巨额亏损引起关注。根据国资委的统计,目前共有13家央企在利比亚的投资项目暂停,已披露的中国中冶(601618)(601618)、中国建筑(601668)(601668)、中国铁建(601186)(601186)、葛洲坝(600068)(600068)四家企业,涉及的项目总金额已逾410亿元。  据统计,截至2009年,中央企业境外资产总额占中央企业总资产的19%,当年实现的利润占中央企业利润总额37%。在中国企业的海外并购、投资中,国有企业占据了大半壁江山。  制定新的央企海外资产监管办法迫在眉睫。全国政协委员、复旦大学法学院院长孙南申指,应改变目前只重事前风险防范的政策思路,代之以风险的转移、分担和补偿等成本收益方法,构建投资风险的防范与管控的法律机制。  据悉国务院有意在国务院下再增设一个海外投资监管部门,与国资委平行,专司海外国有资产的保值增值工作,以协调海外国资监管各方面的利益。  事后监管重要性  随着央企“走出去”规模不断提升,其相应的海外投资监管风险也不断暴露。  早在2010年10月25日,中国铁建发布公告,披露公司承建的沙特轻轨项目因实际工程数量比签约时预计工程量大幅增加等原因,预计将发生大额亏损,总亏损额约为人民币13.85亿。  而利比亚的战火再次让中国铁建等13家央企蒙受巨额亏损。根据目前已经披露项目情况的中国中冶、中国建筑、中国铁建、葛洲坝四家企业,涉及的项目总金额已逾410亿元。  目前,中国对于境外国资的管理主要是依据《境外国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》等规定,但这些规定大都在上个世纪出台且规定比较笼统,缺乏具体的实施细则。2009年,商务部、发改委等分别对有关海外投资审批和监管的规定作出修正,从总量控制和定向促进的角度提出对海外投资实施监管,成为国企海外投资监管的最新参照。  全国政协委员、复旦大学法学院院长孙南申指,我国现行的海外投资监管政策大多以消除风险为主要规范目标,具有浓厚的事先防范特征。“虽可在一定程度上过滤风险,但不能满足海外投资企业的要求。”  “应当抛弃‘不出风险’的不切实际幻想,”孙南申表示,“而代之以风险的转移、分担和补偿等成本收益方法,以构建投资风险的防范与管控的法律机制。”  “央企的‘走出去’战略与海外风险的监管本身就是矛盾的两面,绝不能因为单重事前防范而将央企管死,失去在海外市场的竞争力。”财政部财政科学研究所国有经济研究室副主任陈少强表示。  在事后风险防范机制设计上,陈少强认为应建立起央企与各政府部门联动的海外投资纠错机制,“通过纠错机制作为企业内部监管与国资委等部门外部监管的衔接联动,建立及时的信息沟通渠道,确保损失规模不会进一步扩大,并及时制定应对措施。”  而面对如利比亚战争等突发的政治风险因素,曾参与多家央企国际化战略制定的正略钧策咨询公司合伙人崔自力表示,应在央企内或国资委层面建立起海外投资损失准备金。“将海外投资损失准备金作为一项制度化建设,提前预备风险基金,才能应对随时到来的市场环境变化。”  监管责任究竟属谁  为了应对风险,国资委正积极拟定修改境外投资管理条例规章。国资委副主任邵宁此前接受媒体采访时表示,目前国资委正在研究《中央企业境外资产监督管理暂行办法》以及《中央企业境外国有产权管理暂行办法》,作为海外国资监管的规范性文件。  但邵宁同时表示,“无论怎样提高监督的有效性,首先责任主体必须明确,因为中央企业境外资产一般都是二级企业的资产,监督责任首先在集团公司。”  但崔自力认为,央企的集团公司负责人面临着国资委的各方面考核所带来的短期效益最大化冲动,难免无法顾及企业长期发展的利益考虑,“通过现有的央企董事会、监事会在海外设监事办公室等或许是有效的方法,但这取决于央企的董事会建设推进,目前只有不到30家央企建立了董事会制度。”  海外国资监管条例至今尚未出台。“这一方面是因为海外监管业务本身的复杂性导致了监管机制设计的难度,另一方面,各部委就加强央企海外监管究竟由谁牵头、谁承担主要责任仍存有不一致的意见。”一位接近国资委的人士透露。  据悉,目前涉及海外国有资产监管的主要有国资委、商务部、外管局等几家主要部门,其中国资委负责国有资产的保值增值,外管局关注海外国资的国际收支平衡,商务部则根据技术发展、产业发展的引导要求决定海外投资审批等。除此之外,依据央企性质的不同,各种类行业主管部门也可能成为监管央企海外资产的主体。  “海外国资监管是一个系统性的问题,国资委只是其中的一环,如果无法做好各部门之间的协调,则容易在监管过程中产生‘短板效应’,无法达到预期的监管效果。”崔自力表示。  而利益协调的机制性突破正在酝酿。据悉,目前国务院有意在国务院下再增设一个海外投资监管部门,与国资委平行,专司海外国有资产的保值增值工作。

  根据要求,中央企业及其各级独资、控股子企业(以下简称各级子企业)在境外(包括香港、澳门)以各种形式出资所形成的国有权益都将受此文件约束。《经济参考报》记者了解到,《境外资产监管办法》共七章四十条,《境外产权管理办法》共二十条,内容不仅对中央企业境外国有资产监管制度作出较为完整的规定,并对境外经营中普遍存在且易引发国有资产流失的个人代持股权、离岸公司监管、外派人员薪酬等特殊业务提出了规范要求;对于境外金融衍生业务,《境外资产监管办法》也明确规定,从事境外期货、期权、远期、掉期等金融衍生业务应当严守套期保值原则,完善风险管理规定,禁止投机行为。

  最值得关注的是,在《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》中均明确了中央企业是其境外国有资产管理的责任主体,其中对于境外企业管理失控、越权投资、内部控制和风险防范存在严重缺陷、未建立境外企业国有资产和产权监管制度,并造成国有资产损失的情况,国资委将按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定,追究相关责任人的责任。

  “央企集团成为责任主体,就意味着今后负责人必须要对海外投资失误‘买单’。”在很多业内人士看来,这两份酝酿已久的文件出台,犹如一把利剑直击热情高涨的央企海外投资“软肋”。

  根据国资委提供的数据显示,截至2010年底,中国企业投资设立的境外企业超过1.5万家,非金融类对外直接投资存量2588亿美元,境外企业资产总额超过1万亿美元。其中,国有企业占据了半壁江山。

  值得注意的是,和海外投资速度不相匹配,我国在海外资产的管理机制发展上却略显滞后。此前,中国对于境外国资的管理主要是依据《境外国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产产权登记管理暂行办法实施细则》等规定。

  正因为如此,在央企“大踏步”前行过程中,境外资产风险也开始日渐凸显。大多数央企的境外资产的安全和增值都存在隐忧,央企境外资产流失已成为国资保值增值的大敌。

  “特别是央企投资衍生品,确实吃了不少苦头。”一位央企的内部人士这样对《经济参考报》记者说。据了解,因为将原本用来对冲风险的套期保值业务异化为高风险的外汇衍生产品投机,在2008年金融危机中,就有68家央企曝出114亿美元的海外业务巨额浮亏。中石油、中石化、中海油、中钢集团等央企都曾榜上有名。

  “任何投资不可能没有风险,也不可能回避风险。随着中央企业境外资产的增长,境外资产的监管实际上对国资委来说是一个新课题。”国资委副主任邵宁曾在接受《经济参考报》记者采访时说。“拍脑袋想出了‘项目’,亏损了谁也不用承担责任。”一位央企人士形象的描述了目前央企海外投资亏损的病因。他对记者坦言,中国企业境外投资盲目,从根本上反映出中国企业管理上存在的巨大漏洞,尤其是缺少问责制。

  无独有偶,邵宁在年初谈到“加强央企海外投资监管”这一话题时,也同样强调了这一问题“无论怎样提高监督的有效性,首先责任主体必须明确,因为中央企业境外资产一般都是二级企业的资产,监督责任首先在集团公司。”

  “有了明确的责任主体再加上严格的境外资产管理制度作为约束,央企海外投资之路势必得到有效规范。”一位不愿意透露姓名的国资委人士这样对记者评价道。但必须看到的是,由于我国企业“走出去”仍处于探索阶段,境外资产投资暴露出的问题非常复杂,涉及文化、人才、甚至包括国有企业制度等方面,因此,央企真正“消化吸收”仍需要很长一段时间。

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