个税调节功能的实现有赖于整体税改

欲以个税调整来调节社会分配,本身就是不切实际的奢望  国税总局的消息说,个税起征点的调整,可能近期公布,在2500~3000元之间。这消息可能会使很多人失望。  个税之所以要调整,是为了调节收入分配。但是,在中国的特殊税收结构面前,个税还远远承担不起这样的重任。因此,寄厚望于以个税调整来调节社会分配,本身就是不切实际的奢望。  所得税起源于19世纪的英国。历史上英国的税收,主要以关税和消费税为主,这两种税种都是间接税。到了18世纪末19世纪初,处于战争中的英国,为了得到更多的税收,一个叫做皮特的官员进行税制改革,设计了所得税。这种税收需要申报,具有轻度的累退性,还设定了一个免税额。它是今天所得税的源头。不过,人们对于直接税格外敏感,反应强烈,再加上战争结束,所得税于1815年被废除了。  其后的英国处于和平岁月,财政支出减少,政府进行了大规模的税收合理化改革。关税和消费税的税率降低了,征税项目也减少了。有趣的是,降低税率取消税项不但没有造成政府收入的减少,反而因为减轻了消费者负担,刺激消费量增加,使得税收的总额增加了。这种情况下,在被废除近30年后的1842年,所得税再次出台实施。这种所得税的特点是,它是直接税,是累进的,是按照家庭为单位计征的,有一个幅度较大的免税额度,而且还可以通过申报收入而申请减税。所得税体现了税收公平的原则,得到纳税人的配合,成为一种富有弹性的、有助于调节收入分配的良税,实施至今。  从英国所得税的历史可以看出,所得税之所以具有调节收入分配的功能,基于三个原因,一、它是超额累进税,边际税率随着收入增长而增加,使得穷人的税负率低而富人的税负率高;二、它有一个免征的范围,在此之内的收入是不能收税的,因而保证了穷人的基本生活需要,三、因为它是直接税,不能转嫁,富人不能将它转嫁给他人。  其实,要让所得税真正发挥调节收入分配的功能,还有一点是非常重要的,那就是,所得税必须成为一个国家的主体税种。1842年实行所得税之前,英国就已经大幅度地降低和减少了关税和消费税的税率和税项,一些生活必需品都被免予征税。这种情况下,人们除了所得税,就很少负担其他的税收;收入低下的人甚至连所得税也不用缴纳。这样,穷人的税负真正地降下来了,而只有富人才负担更多的税收。  如果回头看今天中国的税制结构,那么,可以发现,所得税在中国的税收中仅仅是一个很小的配角,所以,人们的负担主要在商品税收上,而不在于所得税,因此,所得税的小范围修补都不足以调节社会分配格局。  以刚刚过去的2010年为例,当年国内增值税、国内消费税、营业税和进口税收的总和占全年全国税收总收入的69.5%,而这四项税收都是通过隐含于商品价格,向消费者暗中征收的商品税。至于个人所得税,2010年的征收额为4837.17亿元,占税收总收入的比重仅仅为6.6%,这是一个微不足道的比例。假设将个税起征点由2000元提高到2500元,那么,月入2500元的人一月省下的所得税不过25元。而如果将免于征收所得税的2500元用于消费,则至少要负担20%左右的税收,至少还得缴纳500元左右的商品税。与此相比,个税减少的25元,又能解决什么问题?更何况对于月收入低于2000元的人来说,提高起征点毫无意义,因为他们本来就不缴纳所得税。  那么,怎样可以使所得税调节收入分配的功能能够发挥呢?其实,近200年前英国的做法值得借鉴:降低和减少商品税的税率和税项,使商品税在税收总额中的占比缩小,使人们商品税的税负降低,因而加大所得税的占比,逐步使所得税成为主要的税种。当所得税成为主要税种,而人们的商品税负担大幅降低的时候,所得税才能真正发挥其调节和稳定的功能。  本来,中国税改的方向就是将以商品税为主的税收结构
,逐渐改为以所得税为主。但是,由于所得税是直接税,人们的税痛十分强烈敏感,以致政府也不得不主要在提高起征点这样惠而不费的地方上做点小文章,以安抚愤怒的纳税人。这样的结果是,所得税在税收中的占比不断下降,国家更加依赖于商品税,人们的商品税的负担不断加大。所得税的调节功能更为弱化。这样一个恶性循环的状况,与调节收入分配,与税收改革的方向,都是相违背的。  作者为财税史学者

个税调整牵动着全国人民的敏感神经。据报道,4月20日,个税调整方案将由全国人大常委会进行初次审议,如顺利通过,将于6月底进行二审,二审获通过则最快于下半年实施。业内普遍预计此次个税改革,起征点可能会调整为3000元。不过,此前也有代表委员联合发起议案、提案,建议将个税起征点提到5000元。

近日,国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》,提出“适当加大对高收入者的税收调节力度”,随后网上传出了“年收入12万元以上属于高收入人群,可能被加税”的消息,引起轩然大波。  虽然有关部门出面澄清,说并无年收入12万元以上属于高收入人群的规定,而且也无对这些高收入群体加税的政策,但是还是引起普遍的惊慌和焦虑,也引起对个税调节收入分配的议论和建言。  个税最重要的功能是调节收入分配,缩小收入差距,这个功能甚至比取得财政收入更为重要。但从目前情况看,我国的个税显然难以承担这项重要的功能。主要原因,无非两点。一是个税本身的问题,包括个税的设计和征管存在问题,弱化调节功能。二是国家整个税制结构的问题,主要是间接税过于沉重,其累退性不但抵消了个税的调节功能,甚至强化了收入不平等。  从个税本身来说,首先是个税存在设计缺陷。人们已经不厌其烦地指出了一些问题,如:起征点过低;分类征收而非综合与分类相结合;以个人为征收单位而不是以家庭为单位;一些重要支出没有扣除等,这些都是切中肯綮的见解。  个税体现调节收入分配的手段,就是实行超额累进税率。这个超额累进税率的设计上,就颇有玄机,主要问题是在最初的两个税档上。由于税率的级差较大而税档的级距较小,使得累进比较峻急,造成中等收入者负担过重。  我国的个税分为七个档次,边际税率也由低到高递增。超过起征点并进行扣除后的1500元收入部分,按照3%的税率征税;超过1500元到4500元的部分,按照10%的税率征收,超过4500元到9000元的部分,按照20%的税率征收。有识之士已经指出,这样的设计,对于月收入在15000元以内的中等收入者不利。这是因为,第一档税率为3%虽然不算高,但这一档的级距非常短促,只有1500元的区间,很快就跃升到税率为10%的第二档,税率陡增7%,可谓是一次较大的跳跃。第二档的级距只有3000元区间。第三档的税率更一跃而达到20%,是一次更大的跳跃。而此后各档的税率,只是以5%的幅度累进,而税档级距则更长。这样设计的结果,是刚过起征点后,纳税人的税负就以快捷的速度、陡峭的程度累进。刚刚进入中等收入的纳税人,稍稍增加收入便立即遇到剧烈的税档爬升,负担增加。从调节收入分配来说,位于个税前三档的纳税人并非真正的富人,他们不应为重点调节的对象。如果将最初这几档的税率级差缩小一些,将税档级距延长一些,那么,中等收入者的负担将会大大减缓。  在个税的征管上,源泉扣税非常成功,工薪阶层贡献了占个税总额近70%的税收,但对自行申报的管理却不理想,稽查也不到位。税务机关的信息显示,我国个税税率最高的两档基本无用,极少有人在这个税档纳税。这说明月收入超过6万元的高收入者的个税没有被有效征管,个税的调节功能没有实现,甚至还有逆向调节的后果。  个税设计方面的缺陷可以修改弥补,征管稽查也可以更为强化,但不管怎么改革个税,如何强化征管,只要中国税制大格局不变,那么,个税仍然有可能无法有效发挥调节收入分配的功能。  一个国家的整体税制,应该是高收入者负担更多的税收,中等收入者负担普通的税收,而低收入者基本不负担税收,尤其特困人群不但不应纳税,还要从国家获得救助。只有这样,才能有效缩小初次分配造成的贫富差距,保护弱者,化解贫富矛盾。由于我国间接税为主的税收结构,使得这样的设想无法实现。即使个税得到完善,但经过强大的间接税的抵消,社会收入差距不但不能缩小,反而还要加大。  去年全国税收总收入达到12.5亿元,国内增值税、营业税和消费税三项就超过6万亿元,加上进口增值税、消费税和关税,达到7万亿元之多。而个税仅为8618亿元,占税收的比重只有6.3%。以如此体量的个税,要实现收入分配功能,是决不可能的。  目前,据财政部科研所前所长贾康透露,缴纳个税的纳税人是2800多万人。当然,税务机关有不同看法,他们认为,2800万人只是工薪收入的纳税人,而所得税的纳税人中还有个体工商户,有自由职业者,还有因稿费收入、劳务收入等纳税的人等,所以个税纳税人不止2800多万人。税务机关此说有道理,但是不能改变个税纳税人是社会极少数人这一事实。目前我国个体工商户有近5000万户,2013年个体工商户的个税额占个税总额的8.8%。就算他们全部是个税缴纳者,加上工薪纳税人,仍然达不到一亿人。至于自由职业者,以稿费,劳务等取得偶然收入的纳税人,人数不会很多,而且也不稳定,可以忽略不计。这就是说,我国至少有十二亿到十三亿人,并不是个税纳税人。也就是说,这么庞大的人群的收入更低,连缴纳个税的资格还不具备。但是,他们是间接税的承载主体。他们以绝对的人数,通过各种消费活动贡献了7万多亿元间接税的绝大部分。而通过购物消费对国家税收进行贡献的人中,还包括近7000万名吃低保的特困人群,因为他们消费的生活必需品中都含有增值税、资源税之类,纳税是不可避免的事情。  这就是说,不管个税如何改革如何完善,仅靠个税本身是无法实现调节收入分配的目的的。要个税真正能够肩负起调节功能,两件事是无论如何必不可少的。第一,必须将间接税降下来,第二,必须将人们的收入搞上去。因为个税是超额累进的,当人们的收入普遍增加时,会带来个税总量的加倍增加。做好这两项,直接税和间接税的对比发生真正改变,通过税收调节贫富问题,就会相对容易些。

堵高收入个税漏洞

据悉,本次个税改革可能是一个综合的改革,不仅包括个税免征额的提高,还将包括个税层级间级距的改革等内容,9级超额累进税率有望减少到5级。财政部副部长王军说,有调查显示,70%的人觉得目前确定3000元的个税起征点还比较低,需要往上加,而有30%的人觉得这一起征点高了,不能再往上提。工薪所得费用扣除额如果由2000元调整为3000元,纳税人口将减少到税基人口的12%,也就是减少4800万人。但是,如果提高到5000元,则只有3%的人纳税,这个税存在的意义就不大了。

王军的一番话,被业界理解为此次个税起征点上调为3000元的可能性更大些。记者算了一笔账,按照目前执行的2000元个税起征点来计算,在减去社会保险以及公积金后收入为5000元的工作者,每月应缴纳的个税总额为325元。倘若个税起征点上调至3000元,每月应缴纳的个税总额为175元,也就是说每月将节省150元。

财政部某官员曾坦言,我国65%的个税都来自于工薪阶层,与大多数国家的所得税税源结构存在差别。比如新加坡,占人口总数20%的富人就贡献了全国93%的个人所得税。在分析人士看来,个税改革势在必行,但更应该增加对高收入阶层的征税种类,如遗产税、奢侈品消费税等。事实上,相关部门也已意识到了这一点。4月17日,国家税务总局透露,税务总局已于近日正式下发通知,要求切实加强高收入者个人所得税征管。

降企业税收成本

然而,目前我国的税制结构中,所得税在总体税收中的比重很小。如果光调整个税,可能给税收收入分配带来的作用并不明显。目前,我国工作者的税收负担更多的是来自隐藏于商品中的流转税。南京大学商学院宋颂兴对《国际金融报》记者表示。据记者了解,正如专家所言,近年来,我国个税收入占总税额的比例大致在6%-7%之间。以2010年为例,2010年个人所得税的征收额为4837.17亿元,占税收总收入的比重仅为6.6%。与之形成鲜明对比的是,2010年国内增值税、国内消费税、营业税和进口税的税收的总和占到了全年的69.5%。这几项间接税都隐含于商品价格,收税于无形中。

实际上,目前绝大多数发达国家的税收收入都是以直接税为主,间接税的比重很小。所谓直接税就是指纳税义务人同时是税收的实际负担人,个人所得税、房产税等都是直接税;间接税是指纳税义务人可以用提价或提高收费标准等方法将税收负担转嫁给别人的税种,关税、消费税、营业税、增值税都是间接税。据国际货币基金组织资料,在32个发达国家,直接税收入所占比重2005年平均为68.1%,间接税为31.9%。其中,一项以1965年至2008年为时段的统计显示,个税收入占总税收收入的比重,美国是49.8%,德国是39.7%,英国是36.9%,日本是30.6%,法国是27%,而中国只有6.8%。

此次上调个税起征点还称不上改革,只能说是抵消了目前物价上涨的压力。宋颂兴指出,应增加劳动收入在总体分配上的比例,这就要从间接税上下功夫。大致的传递链为:减轻企业税赋税收用于劳动力成本增加居民收入促进消费推动生产发展。中国税改的方向就是将以商品税为主的税收结构,逐渐改变为以所得税为主。而当所得税成为主要税种、商品税负担大幅降低时,所得税才能真正发挥调节和稳定功能。

《国际金融报》 (2011-04-19 第08版)

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