奥门新萄京阎庆民:保障房配套资金不能只靠银行

3月14日,国务院总理温家宝在会见中外记者时强调,对于保障房建设要建立管理和退出机制。而这正是银行参与保障房建设的瓶颈。银监会主席助理阎庆民不久前表示,由于保障房资金回报时间长,没有商业可持续性,银行只能在财政补充足额到位的基础上,适当给予支持。支持的前提,还需要保证项目的资本金到位,并追加一定的优质资产,进行专户管理、单独核算,保证银行到期能够收回本息。“有的地方政府把平台说得很大,但资金供应和保障机制落实不了,银行是不愿意进来的。”一位来自银行业的全国政协委员在“两会”期间表示。  工行行长杨凯生也称,工行在向保障房发放贷款时,首先需要考虑的就是落实还款来源,保证银行信贷有进有出。与落实好还款来源同等重要的,是建立起完善的还款保障机制。“还款保障机制,几个部委正在集中讨论。”一位知情人士称,讨论中的还款保障机制,除了从土地划拨等降低保障房土地成本等政策优惠上进行探讨外,保障房信贷不计入信贷额度、贴息、保障房可回购,甚至包括讨论多年的信贷证券化等经济手段和金融工具都在酝酿过程中。  银行界对保障房投资的风险是非常清楚的,银行有可能少赚一些利息收入,但各级政府首先要有建设保障房和偿还贷款的“诚意”,切不可幻想银行会冒损失贷款本金的风险支持保障房建设。

日前银监会主席助理阎庆民表示,今年中央提出建设1000万套保障房所需资金约1.3万亿元,主力还应该是地方财政,银行只能是配合,否则会形成新一轮平台贷款。阎庆民认为,在中央财政只出1000亿元的情况下,1.3万亿元的保障房建设资金缺口令人担心,因此为了不影响开工建设,只能通过地方财政补贴资金,并引入保险资金等社会资金参与,不能全部压在银行身上。  阎庆民称,由于保障房非商业地产,资金回报时间长,没有商业可持续性,因此银行只能在财政补充足额到位的基础上,适当给与支持。支持的前提,还需要保证项目的资本金到位,并追加一定的优质资产,进行专户管理、单独核算,将政策风险降到最低,保证银行到期能够收回利息和本金,否则如果无法偿还信贷本息,就会形成新一轮的平台贷款。  阎庆民的表态非常及时,有助于地方政府摆脱让银行为保障房建设部分买单的幻想。全国政协委员、中国大恒(集团)董事长张家林日前也表示,公租房的回报率可能就只有3%-4%,对于保险资金和一些基金投资方式,能否达到资本回报率的要求,对于廉租房,可能只是象征性的租金,没有回报,如何解决回报率的问题,是市场上的资本需要考虑的问题。张家林认为,要落实3600万套保障房,需要实实在在的细则与设计,不能是口号。

2011年1000万套保障房能否顺利实现目标,可持续的资金来源是关键。1.3亿元建设资金,对于中央、地方政府,乃至商业银行都是不小的压力。

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尤其是,鉴于保障房的民生保障特性,各地建设保障房的模式中,政府和市场发挥的作用应如何匹配?对此,政协委员们纷纷献策。

全国政协委员、中国银监会主席助理、党委委员阎庆民日前向两会提交提案《建议进一步提高保障性住房资金供给水平》,议案提出:应采取多种方式加大对保障性住房建设及其资金供给的支持力度,从设立财政专用账户、加大财政贴息的力度、允许保障性住房的市场化处置等几个方面入手,形成政策合力。

全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮建议,保障性住房建设资金应“政府为主,市场为辅”,而具体比例的配置,应针对住房体系的细分差别化设置。此外,未解决地方政府建设资本金不足的问题,允许地方政府定向发债,以及发挥政策性银行的政府辅助功能。

此外,全国政协委员、招商局集团原董事长秦晓建议,放开商品房,从出让土地、出售商品房的收益中提取一定比例建立专项基金,用来建设公租房、廉租房。

政府主导

秦晓在两会期间指出,政府工作报告中提到的保障房,还存在几个问题,一是廉租房只提到每年何时开工,但未提何时竣工,目标和完成之间相差多少未说;二是廉租房和公租房的建设资金还差多少,如何解决,没有具体措施;三是现在已建成的廉租房、公租房,存在管理人员要花费很多管理费用的问题。

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房,由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。鉴于保障房的民生保障属性,不同于商品房的产业经济属性,其建设资金的筹集,政府应在其中承担主导作用。

显然,完全依靠政府,保障房建设任务难以实现,那么市场应发挥多大功能?金融支持又将如何兼顾政策性与商业性?

刘克崮委员认为,政府与市场的功能配置可以与住房的分类相结合。如将住房体系分为低保住房、廉租房、平租房、普通商品住房、中高档商品住房、高档商品住房六大类,其中前三大类为基本住房,覆盖45%左右的人口。

对应的,低保住房应由政府全资建设管理,产权归政府所有;廉租房收取一定租金,由政府负责建设管理,收取一定租金;平租房以收回成本为目标,以政府和有条件的单位为主进行建设和管理,社会资金适当参与,其产权由政府或单位所有,平租房销售后有限产权归购买者所有,且仅允许在本单位中流通,不能获利。

资金方面,低保住房和廉租住房以财政拨款为主,实行低税费政策;平租房可采取财政与信贷相结合的方式,实行低税费政策。这与商品房以信贷为主、实行正常或高税费政策区分开来。

信贷三大风险

政府主导的同时,还要充分发挥包括银行信贷在内的社会资金的作用。不过,保障性住房项目属政府主导项目,项目融资主体多为各地政府融资平台,商业银行必须考虑其中的信贷风险,避免新一轮“平台贷款”大跃进。

阎庆民指出,银行贷款资金支持保障性住房建设仍存在一些困难,三大风险不容忽视。

一是政策风险。保障性住房项目均属政府主导项目,项目实施过程中涉及拆迁、土地出让等环节,政策变动将直接影响项目的完工进度和收益。

二是信用风险。目前各地政府推动落实保障性住房的载体多为政府融资平台企业,贷款偿债第一来源实为地方财政,因此,贷款存续期间政府换届、体制改革以及行政干预等均有可能产生贷款风险。

三是担保风险。一方面,由于保障性住房以政府主导为主,银行难以争取优质担保尤其是抵押担保。另一方面,保障性住房实际操作过程中,大多数土地属于非正常出让,或免交土地出让金,或存在大量拆迁等,因此银行正常抵押难度较大。

目前地方融资平台贷款还处于调整压缩之中,银监会要求仅允许平台贷款在有偿还能力的保障房建设领域适度新增。阎庆民此前接受记者采访时曾提出,银行贷款跟进保障房项目的平台公司,必须有财政资金足额到位、追加优质资产、项目独立核算等前提条件,以落实稳定的还款保障,满足银行信贷的商业可持续性。

信贷资源普遍紧缺的2011年,保障房信贷支持仍是银监会差别化住房信贷政策下的重点导向之一。实际上,我国银行信贷支持保障房建设已有一定积累。截至2010年末,主要银行业金融机构发放保障性住房建设开发贷款余额2220亿元,共支持1127个保障性住房项目,总建筑面积3.6亿平方米。

适当市场化

“财政为主、信贷为辅”是保障房建设资金的来源结构。阎庆民建议,应采取多种方式加大对保障性住房建设及其资金供给的支持力度,从三个方面夯实基础,形成政策合力。

其一,设立财政专用账户。各类支持保障房建设的财政性资金应全部存入专用账户。他认为,一方面,可以从制度上防止财政性资金的挪用;另一方面,有利于银行全面评估当地政府的实际支持力度,并据此确定授信额度和实际贷款额。

其二,加大财政贴息的力度,形成地方政府和商业银行的风险分担机制。有关部门已对公租房贷款的贴息进行了明确的规定,即要求公共租赁住房贷款贴息幅度、年限等管理办法由省级财政部门会同发展改革、住房城乡建设部门制定,报财政部、国家发展改革委、住房和城乡建设部备案。

阎庆民建议,可在此基础上进一步加大力度,由省级财政部门直接对保障性住房贷款给予全额贴息,贴息年限为贷款年限,并对贴息资金的来源进行安排。对地方承担保障性住房的房地产公司要追加资本金和添加优质资产,以确保保障性住房资金的落实。

其三,允许保障性住房的市场化处置。阎表示,在保障性住房建设贷款不能偿还履约的情况下,允许债权人对保障性住房依法进行市场化处置,具体处置方式可由合同当事人商定,如直接卖给保障性住房居住家庭,直接向市场出售等。

“在市场化处置时,土地、税务等相关部门应减免相关收费,使债权人确信债权能得到有效偿还。”阎庆民建议。

此外,刘克崮表示,保障房建设资金,政策性银行可发挥重要作用。“大面积低保房的建设,是地方政府面临的财务压力,有两个方法解决,一是允许政府定向发债,筹集保障房建设资金,或者财政注入的项目资本金;二是发挥政策性银行的作用。”刘克崮8日接受本报记者专访时表示。

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